Transferable Urban Governance Lessons from UK Post-Grenfell Building Safety Reform for Rapidly Urbanising Sub-Saharan African Cities

도시가 어떻게 작동하는지를 연구함에 있어, 종종 이의 제기 없이 받아들여지는 조용하지만 치명적인 가정이 하나 있다. 그것은 만약 건물이 무너진다면, 그것은 엔지니어가 수학적 계산을 실수했거나 재료가 약했기 때문이라는 생각이다. 이러한 관점은 붕괴를 단순한 물리적 실패, 즉 부서진 보나 균열이 생긴 기초로 취급한다. 그러나 급격히 성장하는 사하라 이남 아프리카의 도시들을 대상으로 한 일련의 연구들은, 문제가 결코 강철이나 콘크리트만의 문제가 아니라는 점을 시사한다. 문제는 건물을 둘러싼 시스템이다. 이 시스템에는 건설을 규제하는 규칙, 작업을 점검해야 하는 사람들, 자재를 전달하는 공급망, 그리고 무엇이 지어지고 있는지를 추적하는 디지털 기록이 포함된다. 이러한 시스템이 제대로 기능하지 못할 때, 잘 설계된 건물조차도 함정이 될 수 있다. 도시가 확장됨에 따라 어떻게 안전을 유지할 것인가의 문제는 더 이상 단순한 공학적 과제가 아니라, 도시가 스스로를 얼마나 잘 통치할 수 있는지에 대한 시험이다.

독립 연구자 크리스티안 오쿠딜리 에제(Christian Okkwudili Eze)의 새로운 논문은 두 세계 사이의 극명한 대조를 살펴봄으로써 바로 이 문제를 다룬다. 한쪽에는 건물 붕괴가 비극적으로 흔하게 발생하는 사하라 이남 아프리카의 도시들이 있다. 나이지리아에서만 2024년에 43건의 별도 건물 붕괴 사고가 기록되었으며, 1974년 이후 221건 이상이 문서화되었다. 가나, 케냐, 탄자니아, 세네갈에서도 유사한 패턴의 치명적인 사고가 나타난다. 다른 한쪽에는 2017년에 자체적인 심각한 건물 안전 위기를 겪었던 영국이 있다. 런던의 그렌펠 타워 화재는 72명의 목숨을 앗아갔으며, 이는 여전히 기능하는 것처럼 보이지만 실제로는 작동을 멈춘 규제 시스템을 폭로했다. 그 이후 몇 년 동안 영국은 최근 역사상 가장 철저한 건물 안전법 개편 중 하나를 수행했다. 에제의 연구는 다음과 같은 단순하지만 어려운 질문을 던진다. 영국이 안전 시스템을 재구축하며 얻은 교훈을 아프리카 도시들에 전수할 수 있는가, 아니면 두 맥락이 비교하기에는 너무 다른가?

연구자는 2000년부터 2025년까지의 학술 연구, 정부 보고서, 공식 조사 등 87개의 다양한 출처를 수집하고 분석하는 방식으로 이 문제에 접근했다. 목표는 단순히 영국의 법을 복사하여 아프리카 도시에 붙여넣는 것이 아니라, 영국 개혁의 근본 원칙을 이해하고 이를 아프리카의 도시 거버넌스 현실에 맞게 어떻게 조정할 수 있을지 파악하는 것이었다. 연구는 아프리카 도시들의 안전을 가로막는 장벽이 일차적으로 기술적인 문제가 아니라는 점을 발견했다. 법과 규정은 종종 서류상으로는 존재한다. 문제는 이를 집행할 시스템, 예를 들어 현장을 점검할 수 있는 능력, 위반 사항을 기소할 수 있는 권한, 건설을 추적할 디지털 도구 등이 누락되었거나 고장 났다는 것이다. 논문은 해결책이 더 나은 건물을 설계하는 것이 아니라, 이러한 거버넌스 시스템을 고치는 데 있다고 주장한다.

이 연결 고리를 명확히 하기 위해, 논문은 '영국-아프리카 건물 안전 전수 프레임워크(UK–Africa Building Safety Transfer Framework)'라는 새로운 틀을 제안한다. 이 모델은 복잡한 건물 안전 문제를 다섯 가지의 뚜렷한 영역, 즉 '기둥(pillar)'으로 나누고, 아프리카 도시에서 발견되는 특정 실패와 그에 상응하는 영국의 해결책을 매칭한다. 첫 번째 기둥은 규제 체계다. 많은 아프리카 도시에서 건축 법규는 존재하지만, 파편화되어 있고 거의 집행되지 않는다. 개발자는 15층 건물의 허가를 받은 뒤, 아무도 알아차리지 못하거나 아무 일도 일어나지 않을 것이라 확신하며 은밀하게 6개 층을 더 올릴 수도 있다. 유사한 감독 부재에 대한 영국의 대응은 '게이트웨이(Gateway)' 시스템을 만드는 것이었다. 이는 건설 과정에서의 일련의 '강제 정지' 역할을 한다. 프로젝트가 설계에서 건설 단계로, 혹은 건설에서 점유 단계로 넘어가기 전에, 특정 규제 기관의 명시적인 승인이 있어야 한다. 이는 개발자가 안전을 가정하고 요행을 바라는 대신, 각 단계마다 멈춰 서서 안전을 증명하도록 강제한다.

두 번째 기둥은 전문적 책임에 관한 것이다. 영국의 새로운 법률은 건물의 안전에 대해 단순히 회사가 아닌, 특정된 이름을 가진 개인이 법적 책임을 질 것을 요구한다. 이 사람은 쉽게 교체될 수 없으며, 자신의 역량을 증명해야 한다. 반면, 논문은 나이지리아의 경우 인증된 구조 엔지니어가 건설 프로젝트에 참여하도록 요구하는 연방법이 없다는 점을 지적한다. 이는 기초나 내력벽에 대한 중요한 결정이 자격 없는 사람들에 의해 내려질 수 있음을 의미한다. 논문은 아프리카 도시들이 영국의 '지명된 책임(named liability)' 원칙을 채택하여, 등록된 엔지니어가 모든 다층 건물에 공식적으로 임명되고 책임을 지도록 요구할 수 있다고 제안한다. 이는 법적으로 시행하는 데 비용이 거의 들지 않으면서도 개발자들에게 강력한 유인책을 제공할 수 있는 변화다.

세 번째 기둥은 공급망에 초점을 맞춘다. 많은 아프리카 건설 시장에서는 자재를 사용하기 전 의무적인 테스트가 없기 때문에 가짜 시멘트와 규격 미달의 철근이 널리 퍼져 있다. 안전하게 설계된 건물이라 할지라도, 그것을 짓는 데 사용된 재료가 가짜라면 결국 무너질 것이다. 영국은 모든 건설 제품이 시장에 들어오기 전에 평가를 받도록 하는 시스템으로 나아가고 있다. 논문은 아프리카 국가들도 이미 이를 수행할 수 있는 표준화 기구들을 보유하고 있지만, 이를 강제할 법적 권한이 부족하다고 지적한다. 모든 공공 프로젝트에 대해 검증된 자재만을 사용하도록 요구함으로써, 시 정부는 국가 법률이 바뀌기를 기다리지 않고도 즉각적으로 공급망의 품질을 개선할 수 있다.

네 번째 기둥은 도시가 실수를 통해 배우는 방식에 관한 것이다. 많은 아프리카 도시에서 건물이 붕괴하면 대개 정치적 성명과 몇 번의 체포가 있을 뿐, 그 이후에는 침묵이 흐른다. 정확히 무엇이 왜 실패했는지를 밝혀내는 독립적이고 기술적인 조사는 거의 이루어지지 않는다. 그렌펠 사건에 대한 영국의 대응은 상세한 권고 사항을 담은 상세하고 공개적인 보고서를 내놓은 7년간의 조사였다. 논문은 아프리카 도시들이 그 정도 길이의 조사를 재현할 필요는 없지만, 그 원칙은 필요하다고 주장한다. 즉, 치명적인 붕괴를 조사하고 그 결과를 발표할 수 있는 권한을 가진 독립적인 기구가 필요하다는 것이다. 이는 비극을 미래의 죽음을 예방할 수 있는 증거로 바꾼다.

마지막 기둥은 디지털 거버넌스다. 영국 정부는 주요 건설 서비스 구매자로서의 권한을 사용하여, 건물의 상세한 3D 기록을 생성하는 디지털 도구인 '빌딩 정보 모델링(BIM)'을 업계가 채택하도록 강제했다. 이를 통해 설계되지 않은 층을 추가하는 등의 무단 변경을 숨기기가 어려워진다. 사하라 이남 아프리카에서는 이러한 디지털 도구의 사용이 미미하다. 논문은 아프리카 도시들이 모든 공공 건설 프로젝트에 대해 디지털 기록을 요구함으로써 영국의 사례를 따를 수 있다고 제안한다. 이는 모든 건물에 대한 투명한 이력을 생성하여, 개발자들이 안전 규칙을 우회하는 것을 훨씬 어렵게 만들 것이다.

연구는 영국과 아프리카 도시 간의 건물 안전 격차가 기술이나 심지어 입법의 격차가 아니라고 결론짓는다. 그것은 정치적 의지와 제도적 역량의 격차다. 논문은 아프리카 도시들이 진전을 이루기 위해 국가 법률의 전면적인 개편을 기다릴 필요가 없다는 점을 명시적으로 배제한다. 대신, 라고스, 나이로비, 아크라와 같은 곳의 시 정부들은 지역 계획 규정과 조달 규칙을 통해 이러한 변화 중 상당수를 즉시 실행할 수 있는 기존 권한을 가지고 있다는 점을 찾아냈다. 그들은 국가 의회가 움직이기를 기다리지 않고도 '게이트웨이' 체크포인트를 설치하고, 지명된 엔지니어의 임명을 의무화하며, 공공 프로젝트에 대한 자재 테스트를 요구할 수 있다.

궁극적으로, 이 논문은 건물 안전을 틈새적인 공학 문제가 아니라 도시 회복력의 근본적인 시험대로 제시한다. 정상적인 조건 하에서 건물의 붕괴를 막을 수 없는 도시는 홍수나 열파에 대비해 아무리 잘 계획하더라도 회복력이 있는 도시라고 할 수 없다. 연구는 영국의 포스트 그렌펠 개혁에서 얻은 거버넌스 원칙을 적용함으로써, 아프리카 도시들이 성장하는 동안 주민들을 보호할 수 있는 시스템을 구축할 수 있다고 시사한다. 증거는 이 위기를 해결할 도구들이 이미 준비되어 있음을 보여준다. 필요한 것은 그것을 사용하겠다는 결정이다. 논문은 영국이 시스템을 바꾸기 위해 7년의 시간과 72명의 사망자를 겪어야 했던 반면, 다르게, 그리고 더 빨리 실행할 수 있는 증거는 이미 준비되어 있다는 엄중한 경고로 끝을 맺는다.