Transferable Urban Governance Lessons from UK Post-Grenfell Building Safety Reform for Rapidly Urbanising Sub-Saharan African Cities

在研究城市运作方式的过程中，存在着一个往往不被挑战的、沉默而致命的假设：即如果一栋建筑倒塌了，是因为工程师在数学计算上出了错，或者是材料强度不足。这种观点将坍塌视为一种简单的物理失效，是梁柱断裂或地基开裂。然而，越来越多的研究表明，在撒哈拉以南非洲快速发展的城市中，问题很少仅仅在于钢铁或混凝土。问题在于围绕建筑物的整个系统。这个系统包括管理建筑的规则、负责检查工作的专业人员、交付材料的供应链，以及追踪建设情况的数字化记录。当这些系统无法正常运转时，即使是设计精良的建筑也会变成陷阱。如何让扩张中的城市保持安全，其问题已不再仅仅是一个工程挑战，而是对一个城市自我治理能力的考验。

独立研究员克里斯蒂安·奥夸迪利·埃泽（Christian Okwudili Eze）通过观察两个世界之间的鲜明对比，探讨了这一确切问题。一方面是撒哈拉以南非洲的城市，那里的建筑坍塌事件极其频繁且令人痛心。仅在尼日利亚，2024年就记录了43起独立的建筑失效事件，自1974年以来已有超过221起记录在案。类似的致命事故模式也出现在加纳、肯尼亚、坦桑尼亚和塞内加尔。另一方面是英国，它在2017年经历了自身的建筑安全危机。伦敦格伦费尔塔火灾导致72人死亡，暴露了一个虽然看起来仍在运行、实则已经失效的监管系统。在随后的几年里，英国对建筑安全法进行了历史上最彻底的一次改革。埃泽的研究提出了一个简单但困难的问题：从重建英国安全系统的经验中汲取的教训，是否可以转移到非洲城市，还是说两者的背景差异过大而不具备可比性？

研究人员通过收集并分析了87个不同的来源，包括涵盖2000年至2025年的学术研究、政府报告和官方调查。其目标并非简单地将英国法律“复制并粘贴”到非洲城市，而是为了理解英国改革背后的基本原则，并观察如何将其转化为适应非洲城市治理现实的形式。研究发现，非洲城市实现更安全城市的障碍主要不是技术性的。法律和规章在纸面上往往是存在的。问题在于执行这些法律的系统——例如现场检查能力、起诉违规行为的权力以及追踪建设情况的数字化工具——是缺失或损坏的。论文认为，解决方案在于修复这些治理系统，而非仅仅设计更好的建筑。

为了清晰地建立这种联系，该论文提出了一个名为“英非建筑安全转移框架”（UK–Africa Building Safety Transfer Framework）的新框架。该模型将复杂的建筑安全问题分解为五个不同的领域（或称“支柱”），并将非洲城市发现的具体失效情况与来自英国的相应解决方案进行匹配。第一个支柱是监管框架。在许多非洲城市，建筑规范确实存在，但却呈现碎片化且极少得到执行。开发商可能会获得一座15层建筑的许可，然后悄悄增加6层，因为他们确信没人会注意到，或者即便被发现也不会有任何后果。针对类似的监管缺失，英国的应对措施是建立一套“关口”（Gateway）系统。这在施工过程中设置了一系列硬性停顿点。在项目从设计转向施工阶段，或从施工转向入住阶段之前，必须由特定的监管机构明确签字认可。这迫使开发商在每个阶段都必须暂停并证明安全性，而不是假设安全性并听天由命。

第二个支柱涉及专业问责制。在英国，新法律要求一个具体的、具名的个人——而非仅仅是一家公司——对建筑设计的安全性承担法律责任。这个人不能轻易被更换，并且必须证明自己具备胜任能力。相比之下，论文指出，在尼日利亚，目前还没有联邦法律要求在建筑项目中必须有认证结构工程师参与。这意味着关于地基和承重墙的关键决策可能由不合格的人员做出。论文建议，非洲城市可以采用英国的“具名责任制”原则，要求正式任命注册工程师并对其负责每一栋多层建筑，这一改变在法律实施成本上极低，但将极大地改变开发商的行为动机。

第三个支柱关注供应链。在许多非洲建筑市场，由于缺乏强制性的使用前检测，伪劣水泥和次品钢筋现象非常普遍。如果用于建造的材料是假的，那么设计得再安全的建筑仍会坍塌。英国正朝着所有建筑产品在进入市场前必须经过评估的方向迈进。论文指出，非洲国家已经拥有能够进行此类测试的标准组织，但缺乏使其成为强制性要求的法律授权。通过要求所有公共资助项目必须使用经过验证的材料，城市政府可以在不等待国家层面法律变更的情况下，立即改善供应链质量。

第四个支柱探讨城市如何从错误中学习。在许多非洲城市，建筑坍塌后，往往只有政治声明、几次逮捕，然后便归于沉寂。很少有独立的、技术性的调查来确定究竟是什么环节出了问题以及原因何在。英国对格伦费尔事件的响应是一场长达七年的调查，产生了一份详细的、公开的报告，并提出了具体建议。论文认为，非洲城市不需要复制那种长时间的调查，但需要借鉴其原则：即设立一个拥有调查致命坍塌事件并公布调查结果权力的独立机构。这能将一场悲剧转化为可以预防未来死亡的证据。

最后一个支柱是数字治理。在英国，政府利用其作为主要建筑服务采购方的力量，推动行业采用建筑信息模型（BIM）——一种创建建筑详细3D记录的数字化工具。这使得隐藏未经授权的改动（例如增加原本设计无法承受的额外楼层）变得更加困难。在撒哈拉以南非洲，这类数字化工具的使用极少。论文建议，非洲城市可以效仿英国的做法，要求所有公共建设项目必须具备数字化记录。这将为每栋建筑创建一个透明的历史记录，使开发商更难绕过安全规则。

研究结论指出，英国与非洲城市之间建筑安全性的差距，并非技术或立法上的差距，而是政治意愿和制度能力的差距。论文明确排除了“非洲城市需要等待国家层面法律全面改革才能取得进展”的观点。相反，研究发现，像拉各斯、内罗毕和阿克拉这样的城市政府，已经拥有通过地方规划条例和采购规则立即实施其中许多变革的现有权力。它们可以在无需等待国家议会行动的情况下，建立起“关口”检查点、强制要求任命具名工程师，并要求对公共项目进行材料测试。

最终，该论文将建筑安全呈现为不仅仅是一个小众的工程问题，而是城市韧性的基本测试。如果一座城市无法在正常条件下防止其建筑发生坍塌，那么无论其在防洪或应对高温方面规划得多么周密，它都不是具有韧性的。研究表明，通过借鉴英国在格伦费尔事件后改革中的治理原则，非洲城市可以建立起保护其居民的系统，以应对不断增长的需求。证据表明，解决这场危机的工具是现成的；真正需要的是使用这些工具的决定。论文以一个严肃的提醒结束：虽然英国用了七年时间和72条生命才改变了其系统，但对于那些准备好采取行动的城市来说，现在就已经有了采取不同做法的证据。