Transferable Urban Governance Lessons from UK Post-Grenfell Building Safety Reform for Rapidly Urbanising Sub-Saharan African Cities

In de studie naar hoe steden functioneren, bestaat een stille maar dodelijke aanname die vaak onbetwist blijft: dat als een gebouw instort, dat komt omdat de ingenieurs een fout hebben gemaakt met de berekeningen of dat de materialen zwak waren. Dit standpunt beschouwt een instorting als een eenvoudige falen van de natuurkunde, een gebroken balk of een gescheurde fundering. Een groeiende hoeveelheid onderzoek suggereert echter dat in snelgroeiende steden in sub-Saharaans Afrika het probleem zelden alleen gaat over het staal of het beton. Het gaat over het systeem dat rondom het gebouw staat. Dit systeem omvat de regels die de bouw beheersen, de mensen die het werk moeten controleren, de toeleveringsketens die materialen leveren en de digitale registers die bijhouden wat er wordt gebouwd. Wanneer deze systemen niet functioneren, kan zelfs een goed ontworpen gebouw een valstrik worden. De vraag over hoe steden veilig te houden terwijl ze uitbreiden, is niet langer alleen een technische uitdaging; het is een test van hoe goed een stad zichzelf kan besturen.

Een nieuw artikel door onafhankelijk onderzoeker Christian Okwudili Eze pakt exact dit probleem aan door te kijken naar een scherp contrast tussen twee werelden. Aan de ene kant zijn er de steden in sub-Saharaans Afrika, waar het instorten van gebouwen tragisch algemeen is. Alleen al in Nigeria werden in 2024 43 afzonderlijke falende gebouwen geregistreerd, en sinds 1974 zijn er meer dan 221 gedocumenteerd. Vergelijkbare patronen van fatale ongelukken verschijnen in Ghana, Kenia, Tanzania en Senegal. Aan de andere kant is er het Verenigd Koninkrijk, dat in 2017 zelf te maken kreeg met een catastrofale crisis op het gebied van de bouwveiligheid. De brand in de Grenfell Tower in Londen, waarbij 72 mensen omkwamen, legde een regelgevend systeem bloot dat gestopt was met functioneren terwijl het er nog steeds functioneel uitzag. In de jaren daarna heeft het VK een van de meest grondige herzieningen van de wetgeving inzake bouwveiligheid in de recente geschiedenis ondergaan. Het werk van Eze stelt een eenvoudige maar moeilijke vraag: kunnen de lessen die zijn geleerd bij het herbouwen van het Britse veiligheidssysteem worden overgedragen naar Afrikaanse steden, of zijn de twee contexten te verschillend om te vergelijken?

De onderzoeker benaderde dit door 87 verschillende bronnen te verzamelen en te analyseren, waaronder academische studies, overheidsrapporten en officiële onderzoeken, verspreid over de periode van het jaar 2000 tot 2025. Het doel was niet om simpelweg de Britse wetten te kopiëren en op Afrikaanse steden te plakken, maar om de onderliggende principes van de Britse hervormingen te begrijpen en te zien hoe ze aangepast kunnen worden aan de realiteit van het Afrikaanse stedelijk bestuur. De studie concludeerde dat de barrières voor veiligere steden in Afrika niet primair technisch zijn. De wetten en voorschriften bestaan vaak op papier. Het probleem is dat de systemen om ze af te dwingen — zoals de capaciteit om bouwplaatsen te inspecteren, de autoriteit om overtredingen te vervolgen en de digitale hulpmiddelen om de bouw te volgen — ontbreken of defect zijn. Het artikel betoogt dat de oplossing ligt in het repareren van deze bestuursystemen, niet alleen in het ontwerpen van betere gebouwen.

Om deze connectie duidelijk te maken, stelt het artikel een nieuw kader voor genaamd het UK–Africa Building Safety Transfer Framework. Dit model breekt het complexe vraagstuk van bouwveiligheid af in vijf afzonderlijke gebieden, of pijlers, en koppelt een specifieke tekortkoming in Afrikaanse steden aan een overeenkomstige oplossing uit het VK. De eerste pijler is het regelgevend kader. In veel Afrikaanse steden bestaan bouwvoorschriften, maar zijn ze gefragmenteerd en zelden handhaafbaar. Een ontwikkelaar kan een vergunning krijgen voor een gebouw van vijftien verdiepingen en vervolgens stilletjes zes verdiepingen toevoegen, in de zekerheid dat niemand het zal merken of dat er niets gebeurt als men het doet. De Britse reactie op een soortgelijke een gebrek aan toezicht was het creëren van een "Gateway"-systeem. Dit fungeert als een reeks harde stops in het bouwproces. Voordat een project van ontwerp naar constructie kan gaan, of van constructie naar bewoning, moet een specifieke toezichthouder expliciet akkoord gaan. Dit dwingt de ontwikkelaar om te pauzeren en veiligheid te bewijzen bij elke fase, in plaats van veiligheid aan te nemen en op het beste te hopen.

De tweede pijler gaat over professionele verantwoordelijkheid. In het VK vereven de nieuwe wetten dat een specifiek, benoemd individu — in plaats van alleen een bedrijf — de juridische verantwoordelijkheid draagt voor de veiligheid van het ontwerp van een gebouw. Deze persoon kan niet gemakkelijk worden vervangen en moet bewijzen dat hij competent is. In contrast hiermee merkt het artikel op dat er in Nigeria geen federale wet is die vereist dat een gecertificeerd constructief ingenieur betrokken is bij een bouwproject. Dit betekent dat cruciale beslissingen over funderingen en dragende muren kunnen worden genomen door onbevoegde personen. Het artikel suggereert dat Afrikaanse steden het Britse principe van benoemde aansprakelijkheid zouden kunnen overnemen, waarbij een geregistreerd ingenieur officieel wordt aangesteld en verantwoordelijk wordt gehouden voor elk gebouw met meerdere verdiepingen, een verandering die juridisch zeer weinig zou kosten om te implementeren maar de prikkels voor ontwikkelaars drastisch zou veranderen.

De derde pijler richt zich op de toeleveringsketen. In veel Afrikaanse bouwmarkten zijn namaakcement en ondermaats staal wijdverspreid omdat er geen verplichte testen plaatsvindt voordat materialen worden gebruikt. Een gebouw dat ontworpen is om veilig te zijn, zal nog steeds instorten als de gebruikte materialen nep zijn. Het VK beweegt toe naar een systeem waarbij alle bouwproducten moeten worden beoordeeld voordat ze de markt betreden. Het artikel wijst erop dat Afrikaanse landen al standaardisatieorganisaties hebben die in staat zijn tot dit testen, maar dat zij de wettelijke macht missen om dit verplicht te stellen. Door geverifieerde materialen te eisen voor alle publiek gefinancierde projecten, kunnen stadsbesturen de kwaliteit van de toeleveringsketen onmiddellijk verbeteren zonder te wachten op nationale wetgeving.

De vierde pijler behandelt hoe steden leren van hun fouten. Na de instorting van een gebouw in veel Afrikaanse steden volgt er vaak een politieke verklaring, een paar arrestaties en daarna stilte. Er vindt zelden een onafhankelijk, technisch onderzoek plaats dat bepaalt wat er precies is misgegaan en waarom. De Britse reactie op Grenfell was een zevenjarige enquête die een gedetailleerd, publiek rapport produceerde met specifieke aanbevelingen. Het artikel betoogt dat Afrikaanse steden niet de lengte van dat onderzoek hoeven na te bootsen, maar wel het principe nodig hebben: een onafhankelijke instantie met de macht om dodelijke instortingen te onderzoeken en de bevindingen te publiceren. Dit verandelt een tragedie in bewijsmateriaal dat toekomstige sterfgevallen kan voorkomen.

De laatste pijler is digitaal bestuur. In het VK gebruikte de overheid haar macht als grote inkoper van bouwdiensten om de sector te dwingen tot het gebruik van Building Information Modeling, een digitale tool die een gedetailleerd 3D-verslag van een gebouw maakt. Dit maakt het moeilijker om ongeautoriseerde wijzigingen te verbergen, zoals het toevoegen van extra verdiepingen aan een structuur die daar niet op ontworpen is. In sub-Saharaans Afrika is het gebruik van dergelijke digitale tools minimaal. Het artikel suggereert dat Afrikaanse steden het voorbeeld van het VK kunnen volgen door digitale registers te eisen voor alle publieke bouwprojecten. Dit zou een transparante geschiedenis van elk gebouw creëren, waardoor het voor ontwikkelaars veel moeilijker wordt om de veiligheidsregels te omzeilen.

De studie concludeert dat de kloof tussen de veiligheid van gebouwen in het VK en in Afrikaanse steden niet een kloof is in technologie of zelfs in wetgeving. Het is een kloof in politieke wil en institutionele capaciteit. Het artikel sluit de mogelijkheid uit dat Afrikaanse steden moeten wachten op een volledige herziening van hun nationale wetten voordat ze vooruitgang kunnen boeken. In plaats daarvan stelt het vast dat stadsbesturen in plaatsen als Lagos, Nairobi en Accra de bestaande autoriteit hebben om veel van deze veranderingen onmiddellijk door te voeren via lokale planningregels en aanbestedingsregels. Ze kunnen de "Gateway"-controlepunten opzetten, het aanstellen van benoemde ingenieurs verplichten en materiaalkwaliteit testen voor publieke projecten eisen zonder te wachten tot nationale parlementen handelen.

Uiteindelijk presenteert het artikel bouwveiligheid niet als een niche-engineeringprobleem, maar als een fundamentele test van stedelijke veerkracht. Een stad die niet in staat is om haar gebouwen onder normale omstandigheden te beschermen tegen instorting, is niet veerkrachtig, hoe goed ze ook plant voor overstromingen of hitte. Het onderzoek suggereert dat door de bestuursprincipes van de Britse post-Grenfell hervormingen aan te passen, Afrikaanse steden de systemen kunnen opbouwen die nodig zijn om hun inwoners te beschermen terwijl ze groeien. De bewijslast geeft aan dat de instrumenten om deze crisis op te lossen beschikbaar zijn; wat nodig is, is de beslissing om ze te gebruiken. Het artikel eindigt met een sombere herinnering dat, hoewel het VK zeven jaar en 72 doden nodig had om zijn systeem te veranderen, de bewijzen om het anders en eerder te doen nu beschikbaar zijn voor steden die klaar zijn om te handelen.