Better Together(?): A Textual Study of Coordination Between National Actors and C40 Cities

지구가 온난화됨에 따라, 가장 즉각적이고 심각한 결과는 종종 사람들이 가장 밀집해 사는 곳, 즉 도시에서 느껴집니다. 상승하는 열기부터 홍수에 이르기까지, 도시 지역은 관리가 필요한 독특한 위협에 직면해 있습니다. 수십 년 동안 기후 위기를 해결할 책임은 주로 국제 조약을 체결하고 광범위한 규칙을 설정하는 국가 정부의 몫으로 간주되어 왔습니다. 그러나 이와 병행하여, 도시 스스로가 생존과 지속 가능성을 위한 상세한 청사진을 만들기 시작하면서 도시 자체적인 노력도 성장해 왔습니다. '기후 행동 계획'이라 불리는 이 문서들은 특정 도시가 어떻게 오염을 줄이고 극한 기상 현상에 대비할 것인지를 개략적으로 설명합니다. 이러한 지역 단위의 계획이 점점 더 흔해지고 있지만, 결정적인 질문이 남아 있습니다. 바로 도시와 그 도시가 속한 국가가 실제로 서로 대화를 나누고 있는가 하는 점입니다. 조정이 없다면, 도시는 탄소 배출을 줄이기 위해 새로운 지하철 노선을 건설하겠다고 약속하지만, 정작 국가 정부가 자금과 선로를 통제하고 있어 지역 계획이 표류하게 될 수도 있습니다. 이 두 수준의 정부가 함께 협력하고 있는지, 아니면 각자 고립되어 운영되고 있는지를 이해하는 것은 세계가 기후 변화에 효과적으로 대처할 수 있을지를 아는 데 필수적입니다.

코펜하겐 대학교의 한 연구자는 수십 개의 주요 도시와 그에 상응하는 국가들의 공식 문서를 읽음으로써 이 정확한 관계를 조사하기로 했습니다. 이 연구는 전 세계에서 가장 큰 도시 중 하나이자 공격적인 기후 목표를 약속한 네트워크인 C40 소속 도시들에 초점을 맞췄습니다. 연구자는 이 65개 도시가 작성한 기후 행동 계획을 해당 도시들이 위치한 39개국의 국가 기후 약속인 '국가 결정 기여(NDC)'와 비교했습니다. 수천 페이지의 텍스트를 세밀하게 읽어 내려가며, 연구자는 도시 계획가들이 국가 정부를 파트너로 명시적으로 언급하고 있는지, 혹은 그 반대의 경우를 살펴보았습니다. 목표는 단순히 언급 횟수를 세는 것이 아니라, 관계의 본질을 이해하는 것이었습니다. 즉, 도시들이 도움을 요청하고 있는지, 국가적 실패를 비난하고 있는지, 아니면 단순히 국가 차원을 완전히 무시하고 있는지를 파악하는 것이었습니다.

연구 결과는 협력의 상당한 격차를 드러냈습니다. 연구 대상이 된 65개 도시 중, 지역 기후 계획에 국가 행위자를 협력자로 포함시킨 경우는 41%에 불과했습니다. 이는 절반 이상의 사례에서 도시의 미래 청사진이 국가 중앙 정부와의 협력 관계를 명시적으로 계획하지 않은 채 작성되었음을 의미합니다. 이 연구는 이러한 조정의 부재가 무작위적인 것이 아니라, 도시가 어디에 위치하느냐에 따라 달라진다고 시사합니다. 더 심각한 기후 영향을 받고 경제 구조가 다른 글로벌 사우스(개발도상국)의 도시들은 글로벌 노스(선진국)의 도시들보다 국가 행위자를 계획에 포함할 가능성이 더 높았습니다. 실제로 글로벌 사우스의 도시들은 국가의 기후 관련 문서에서도 언급될 가능성이 더 높았습니다. 반면, 유럽 연합 내의 도시들은 국가 파트너를 훨씬 적게 언급했으며, 종종 자신들의 기후 목표가 국가 정책과 완전히 분리된 것처럼 운영되었습니다.

도시들이 계획에 국가 정부를 포함했을 때, 그 협력은 대개 네 가지 특정 분야, 즉 자금, 커뮤니케이션, 유틸리티, 공공 사업에 집중되었습니다. 가장 흔한 요청은 재정적 지원이었으며, 도시들은 인프라를 구축하거나 취약 계층을 돕기 위해 국가 보조금을 요청했습니다. 커뮤니케이션은 또 다른 핵심 영역으로, 도시들은 기상 패턴이나 배출량에 대한 데이터를 수집하기 위해 국가 기관의 도움을 구했는데, 이는 단일 도시가 스스로 수집하기 어려운 정보입니다. 또한 계획에서는 에너지 그리드와 같은 유틸리티를 자주 다루었는데, 이는 도시가 재생 에너지 시스템으로 전환하기 위해서는 국가 차원의 에너지 시스템 변화가 필요함을 인정하는 것입니다. 마지막으로 교통, 수자원 관리, 폐기물 처리와 같은 공공 사업은 지역과 국가의 노력이 효과를 거두기 위해 반드시 일치해야 하는 영역으로 식별되었습니다.

그러나 연구는 국가 파트너를 언급하는 것이 항상 긍정적인 관계를 의미하는 것은 아니라는 점도 밝혀냈습니다. 많은 문서에서 도시들은 국가 행위자를 비판하기 위해 포함시켰습니다. 일부 계획은 국가 정부가 필요한 법률을 제공하지 못했거나, 예산을 삭감했거나, 혹은 자신들의 기후 전략에서 도시의 중요성을 무시했다고 지적했습니다. 이 경우, 국가 정부에 대한 언급은 팀워크를 위한 청사진이라기보다는 망가진 시스템을 강조하는 역할을 했습니다. 연구자는 이러한 비판적 패턴이 도시들이 글로벌 무대에서 더 많은 독립성을 주장하기 시작한 시점인 2015년 이후 작성된 계획들에서 특히 눈에 띄었다고 언급했습니다. 이는 도시들이 국가 정부가 뒤처지는 동안 스스로를 리더로 포지셔닝하며 독립성을 강화해 온 시기와 맞물립니다.

궁극적으로, 이 연구는 도시들이 기후 행동에 진지하게 임하고 있음에도 불구하고, 지역과 국가 수준 사이의 연결고리가 여전히 약하고 불일치한다는 것을 보여줍니다. 데이터는 기후 계획이 성공하기 위해서는 두 수준의 정부 사이에 훨씬 더 강력한 조정이 필요함을 시사합니다. 이 연구는 도시들이 스스로 실패하고 있다고 주장하는 것이 아니라, 현재의 거버넌스 시스템이 파편화되어 있다고 말합니다. 자금, 데이터 공유, 또는 인프라와 같이 격차가 발생하는 지점을 식별함으로써, 이 연구는 국제적 및 국가적 행위자들이 기후 위기의 최전선에 있는 도시들을 지원하기 위해 어디에 노력을 집중해야 하는지에 대한 명확한 지도를 제공합니다.