Foreign aid shaped social development in Jordan from 2000 to 2024 by supporting resilience rather than structural transformation
이 기사는 2000년부터 2024년 사이의 지역적 충격 속에서도 외국 원조가 요르단의 사회적 회복력을 강화하고 인간 개발 성과를 유지하는 데는 성공했으나, 생산적 투자보다는 예산 지원에 대한 과도한 의존을 초래함으로써 구조적 전환을 이끄는 데는 실패하여 실업과 빈곤의 증가를 야기했다고 주장한다.
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국제 개발의 세계에서 부유한 국가의 자금은 종종 어려운 시기를 겪고 있는 국가들로 흘러 들어가며, 이 자금이 빈곤에서 사람들을 구제하고 더 강력한 경제를 구축하기를 희망한다. 이러한 관행은 몇 가지 단순한 아이디어에 기반한다. 즉, 추가적인 자금이 국가 예산의 공백을 메울 수 있고, 현지 자금이 부족할 때 학교와 병원의 비용을 지불할 수 있으며, 전쟁이나 홍수와 같은 재난으로부터 국가가 회복하는 것을 도울 수 있다는 생각이다. 수십 년 동안 관찰자들은 이 돈이 실제로 사회의 근본적인 구조를 변화시켜 고군분투하는 경제를 번영하는 경제로 바꾸는지, 아니면 단지 위기 상황에서 불을 밝히는 수준에 그치는지 지켜봐 왔다. 질문은 단순히 원조가 도착했느냐가 아니라, 그것이 실제로 무엇을 건설하느냐 하는 것이다. 그것이 일자리를 창출하고 불평등을 줄이는가, 아니면 근본적인 문제가 남아 있는 상태에서 단지 상황이 악화되는 것을 방지할 뿐인가?
요르단 대학교의 무사 스테이위(Musa Shteiwi)가 수행한 최근 연구는 2000년부터 2024년까지 24년 동안의 요르단이라는 국가를 살펴봄으로써 바로 이 질문을 조사한다. 이 시대는 지역적 전쟁, 시리아로부터의 대규모 난민 유입, 그리고 글로벌 팬데믹을 포함한 지속적인 격동기로 정의된다. 이 기간 동안 요르단은 다양한 기부자들로부터 수십억 달러의 외국 원조를 받았다. 연구자는 이 돈이 어떻게 사용되었는지 조사하며 총 원조액부터 교육, 보건, 인프라와 같은 특정 부문에 이르기까지 모든 것을 추적했다. 그런 다음 그는 이 지출을 요르단 국민들의 실질적인 결과물과 비교하며 실업률, 빈곤 인구 수, 그리고 전반적인 웰빙의 척도를 살펴보았다. 목표는 원조가 국가의 경제를 변화시키는 데 도움이 되었는지, 아니면 단지 국가가 생존하도록 도왔는지 판별하는 것이었다.
연구 결과는 명확하고 다소 놀라운 분절을 보여준다. 외국 원조는 한 가지 특정한 과업, 즉 회복력(resilience)을 구축하는 데 매우 효과적이었다. 시리아 위기가 시작되고 수백만 명의 난민이 도착했을 때, 원조 자금은 요르단 정부가 학교를 계속 운영하고, 병원을 가동하며, 용수 시스템을 작동시킬 수 있게 해주었다. 이 연구는 이러한 재정적 지원이 없었다면 공공 서비스가 압박을 견디지 못하고 붕괴했을 것이라고 시사한다. 그 결과, 국가의 전반적인 인간 개발은 개선되었다. 건강, 교육, 생활 수준의 표준 척도인 인간개발지수(HDI)는 2000년 0.672에서 2023년 0.754로 꾸준히 상승했다. 이런 의미에서 원조는 위기 대응을 위해 의도된 대로 정확히 작동했다. 즉, 인구를 보호하고 안정을 유지했다.
그러나 동일한 원조는 구조적 전환을 만들어내는 데는 실패했다. 국가는 안정적으로 유지되었고 국민들도 건강하고 교육받은 상태를 유지했지만, 경제는 노동력을 흡수할 만한 충분한 일자리를 창출하지 못했다. 같은 기간 동안 요르단의 실업률은 13.7%에서 21.4%로 상승했다. 여성의 경우 상황은 더욱 심각하여, 여성 실업률은 21.0%에서 32.9%로 치솟았다. 연구는 이 실패의 원인으로 자금의 배분 방식을 지목한다. 2020년에서 2023년 사이에 받은 전체 원조의 거의 절반이 일반 경비를 충당하고 서비스를 유지하기 위한 정부 예산으로 직접 투입되었다. 새로운 기업과 일자리를 창출하기 위해 설계된 경제 개발 프로젝트에 투입된 금액은 고작 5.3%에 불과했다.
이러한 불균형은 왜 국가가 학교와 병원은 유지하면서도 노동 시장은 계속 위축될 수 있었는지를 설명해 준다. 원조는 충격의 시기에 사회적 구조가 찢어지는 것을 방지하는 방패 역할을 했지만, 경제를 재편하는 망치 역할을 하지는 못했다. 연구자는 사람들이 더 교육받고 건강해졌음에도 불구하고, 이러한 성과가 고용 기회로 이어지지는 않았다고 언급한다. 남녀 간의 노동 시장 격차는 오히려 벌어졌으며, 실업률의 차이는 9퍼센트 포인트 미만에서 거의 15퍼센트 포인트로 증가했다. 나아가, 2000년대 초반에는 비교적 낮았던 빈곤 수준은 2023년에 급격한 증가 징후를 보였으며, 추정치에 따르면 인구의 24%에서 35% 사이가 빈곤 상태에 처해 있다.
연구는 요르단의 외국 원조가 회복력이라는 목표는 성공적으로 달성했으나, 전환이라는 목표에는 미치지 못했다고 결론짓는다. 원조는 국가가 무너질 수도 있었던 상황에서 버틸 수 있게 해주었지만, 새로운 단계로 도약하도록 돕지는 못했다. 돈은 생산적인 부문을 육성하여 고용을 창출하기보다는 공공 서비스의 현상 유지를 위해 사용되었다. 향후를 위해, 연구는 만약 기부자들과 요르단 정부가 진정한 변화를 보고 싶다면, 그들의 초점을 전환해야 한다고 제언한다. 단순히 현상을 유지하기 위해 예산을 지원하는 대신, 훨씬 더 많은 몫의 자원을 일자리를 창출하고, 민간 기업을 지원하며, 특히 여성을 노동 시장에서 배제하는 장벽을 해결하는 프로젝트에 투입해야 한다. 이러한 변화가 없다면, 국가는 안정적일 수는 있겠지만 높은 실업률과 심화되는 빈곤으로 인해 계속해서 어려움을 겪게 될 것이다.
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