Foreign aid shaped social development in Jordan from 2000 to 2024 by supporting resilience rather than structural transformation
本文认为，尽管在 2000 年至 2024 年间，外国援助在应对地区冲击时成功增强了约旦的社会韧性并维持了人类发展成果，但由于过度依赖预算支持而非生产性投资，未能推动结构性转型，从而导致失业率和贫困率上升。
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在国际发展领域，来自富裕国家的资金往往流向面临困境的国家，其希望通过这些资金使人们脱离贫困并建立更强大的经济。这种做法依赖于几个简单的理念：即额外的资金可以填补国家预算的缺口，可以在地方资金短缺时支付学校和医院的费用，以及在战争或洪水等灾难发生后帮助国家进行恢复。几十年来，观察者们一直在观察这些资金是否真的改变了社会的根本结构，将挣扎中的经济转变为繁荣的经济，还是仅仅在危机期间维持运转。问题不仅在于援助是否送达，而在于它究竟建设了什么。它是在创造就业机会并减少不平等，还是仅仅在底层问题依然存在的情况下防止情况恶化？
约旦大学的穆萨·什泰维（Musa Shteiwi）的一项近期研究探讨了这一确切问题，他通过观察约旦从2000年到2024年的二十四年间的情况来进行研究。这一时期以不断的动荡为特征，包括地区战争、叙利亚难民的大规模涌入以及全球疫情。在这些年里，约旦从各个捐助者那里获得了数十亿美元的外援。研究人员收集了关于这些资金如何被使用的数据，追踪了从援助总额到教育、卫生和基础设施等特定部门的所有信息。随后，他将这些支出与约旦人民的现实成果进行了对比，观察了失业率、贫困人口数量以及整体福祉的衡量指标。其目标是确定援助是帮助该国实现了经济转型，还是仅仅帮助该国生存了下来。
研究结果揭示了一个清晰且有些令人惊讶的分歧。外援在执行一项特定任务方面非常有效：构建韧性。当叙利亚危机开始且数百万难民抵达时，援助资金使约定的约旦政府能够维持学校的开放、医院的运行以及水系统的运作。研究表明，如果没有这种财政支持，公共服务可能会在压力之下崩溃。因此，该国的人类发展水平得到了提升。衡量健康、教育和生活水平的标准——人类发展指数（HDI），从2000年的0.672稳步上升至2023年的0.754。从这个意义上说，援助完全达到了其作为危机应对措施的预期目标；它保护了人口并维持了稳定。
然而，同样的援助未能产生结构性的转型。虽然该国保持了稳定，其人民也保持了健康和受教育程度，但经济并未创造出足够的就业机会来吸收劳动力。在同一时期，约旦人的失业率从13.7%上升到了21.4%。对于女性来说，情况甚至更为严重，其失业率从21.0%攀升至32.9%。研究指出，资金分配的方式是导致这一失败的原因。在2020年至2023年间收到的几乎一半援助直接进入了政府预算，用于支付一般性开支并维持服务运行。只有极小的一部分，约5.3%，被用于旨在创造新企业和就业机会的经济发展项目。
这种失衡解释了为什么该国可以在维持学校和医院的同时，其就业市场却持续萎缩。援助充当了一面盾牌，在冲击发生时防止社会结构撕裂，但它并没有充当一把锤子来重塑经济。研究人员指出，尽管人们变得更加受教育且更加健康，但这些收益并未转化为就业机会，尤其是对女性而言。男女之间的就业市场差距实际上扩大了，失业率的差异从不到9个百分点增长到近15个百分点。此外，在21世纪初相对较低的贫困水平，到2023年显示出急剧上升的迹象，估计显示有24%至35%的人口处于贫困之中。
研究结论认为，在约旦，外援成功实现了“韧性”的目标，但在“转型”的目标上失利了。它让国家在可能崩溃的情况下保持了站立，但并未帮助其跃升到新的经济独立水平。资金被用于维持公共服务的现状，而不是投资于能产生就业的生产性部门。对于未来，研究建议，如果捐助者和约旦政府想要看到真正的变化，他们必须转变重心。他们不应仅仅是资助预算以维持运转，而是需要将更大份额的资源投入到创造就业、支持私营企业以及专门解决阻碍女性进入劳动力市场障碍的项目中。如果不进行这种转变，该国可能会保持稳定，但仍将继续在高度失业和贫困加深中挣扎。
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