Governing through fragmentation: Waste marketization and contamination rights in semi-peripheral EU regions

우리의 환경을 보호하기 위한 규칙들이 너무나 많고 서로 다른 정부 수준에 널리 퍼져 있어서, 역설적으로 범죄자들이 빠져나갈 수 있는 구멍을 만들어내는 세상을 상상해 보십시오. 이것은 유럽 전역의 폐기물 관리가 어떻게 이루어지고 있는지에 대한 새로운 조사에 담긴 핵심적인 역설입니다. 수십 년 동안 유럽 연합은 오염을 막고, 불법 투기를 처벌하며, 국가들이 재활용을 강제하기 위해 설계된 거대한 법적 프레임워크를 구축해 왔습니다. 그러나 이러한 엄격한 법률과 막대한 벌금에도 불구하고, 특히 유럽 대륙의 남부와 동부에서는 유해 폐기물의 어두운 거래가 계속해서 번창하고 있습니다. 연구자들이 묻고 있는 질문은 왜 법이 없는가가 아니라, 왜 그렇게 많은 법이 국가, 지역, 지방 정부에 걸쳐 흩어져 있는 것이 오히려 문제를 악화시킬 수 있는가 하는 점입니다. 그 답은 '파편화(fragmentation)'라고 불리는 개념에 있습니다. 권위가 너무 분산되어 있어 그 누구도 문제를 해결할 책임을 느끼지 못하게 되고, 이로 인해 범죄 네트워크가 환경을 수익을 위한 독성 폐기물 투기장으로 취급할 수 있게 되는 것입니다.

한 연구자는 이 기이한 실패를 이해하기 위해 이탈리아, 그리스, 불가리아라는 세 가지 특정 지역을 면밀히 살펴보았습니다. 유럽 경제의 핵심부 가장자리에 위치한다고 묘사되는 이 지역들은, 유럽 표준을 충족하려고 노력하면서도 쓰레기 관리에 어려움을 겪어온 공통된 역사를 공유합니다. 연구자는 단순히 통계만을 본 것이 아니라, 1994년부터 2024년까지 30년 동안 이 지역들의 폐기물 위기의 역사를 추적했습니다. 그들은 법원 판결, 정부 보고서, 그리고 건강을 위해 싸우는 지역 사회의 이야기들을 조사했습니다. 그들이 발견한 것은 의사결정을 시민들에게 더 가깝게 가져오려던 정부 구조 자체가 오히려 혼란의 미로를 만들어냈다는 패턴이었습니다. 이 미로 속에서 범죄 집단은 서로 다른 정부 수준 사이의 틈새를 이용해 유해 폐기물을 부유한 국가에서 가난한 국가로 옮겨, 감시가 거의 없는 곳에 매립하거나 태워버릴 수 있었습니다.

문제의 핵심은 폐기물이 어떻게 상품화되었는가에 있는데, 그것은 뒤틀린 방식입니다. 보통 우리는 석유나 광물 같은 자원을 추출하여 돈을 번다고 생각합니다. 하지만 이 불법 거래에서 돈은 '파괴하는 능력'을 통해 만들어집니다. 범죄 네트워크는 부유한 국가의 기업들로부터 독성 폐기물을 가져가는 대가로 비용을 받고, 이를 이탈리아의 시골이나 불가리아의 농촌 같은 곳에 저렴하게 버릴 수 있다는 사실을 깨달았습니다. 이 범죄의 가치는 '오염 권리(contamination rights)', 즉 정당한 대가를 지불하지 않고 토지와 물을 퇴화시킬 수 있는 능력에서 나옵니다. 규칙이 유럽 연합, 국가 정부, 그리고 지방 자치 단체로 나뉘어 있기 때문에, 범죄자들은 이들을 서로 이용할 수 있습니다. 그들은 국가적 규칙을 무시하면서도 자신들은 지역 규칙을 따르고 있다고 주장하거나, 유럽 연합이 자신의 법을 효과적으로 집행하기에는 너무 멀리 떨어져 있다는 사실 뒤에 숨을 수 있습니다.

특히 이탈리아의 캄파니아 지역에서는 이러한 역학 관계가 소위 '죽음의 삼각형'이라 불리는 사건으로 나타났습니다. 이곳에서 조직 범죄 집단은 폐기물 사업을 장악하여 공공 서비스를 범죄 기업으로 탈바 바꿈시켰습니다. 그들은 중금속과 방사성 물질을 포함한 수백만 톤의 산업 유해 폐기물을 토양과 시골 지역 아래에 묻었습니다. 상황은 매우 심각하여 이 지역의 암 발생률이 급증했고, 수천 명의 사망자가 오염과 연관되었습니다. 연구자는 유럽 연합이 이탈리아에 수억 유로의 벌금을 부과했음에도 불구하고 위기가 멈추지 않았음을 발견했습니다. 이는 정부가 일반적인 민주적 규칙을 우회하는 특별 비상 체계를 만들어, 한 사람에게 결정권을 부여했기 때문입니다. 이는 문제를 빠르게 해결하기 위한 의도였으나, 실제로는 책임 소재를 없애 상황을 더욱 악화시켰습니다. 지역 사회는 매립지를 봉쇄하고 항의하며 맞섰지만, 단일한 권위가 실질적으로 통제하지 못하는 시스템에 직면하여 진정한 해결책을 강제하는 것이 불가능했습니다.

그리스 역시 유사한 투쟁을 겪었지만, 다른 양상을 보였습니다. 그리스는 유럽 연합에 가입했을 때 환경법을 물려받았으나 이를 따를 인프라가 부족했습니다. 시간이 흐르면서 정부는 폐기물을 관리하기 위해 새로운 행정 계층을 만드는 방식으로 지역을 재편했습니다. 대신, 이러한 변화는 지휘 체계를 무너뜨렸습니다. 지역 정부는 계획을 세울 권한은 있었지만 이를 집행할 예산이나 인력이 없었습니다. 지방 자치 단체는 쓰레기를 수거해야 했지만 어디에 버릴지에 대한 결정권은 없었습니다. 이는 불법 투기가 번창하는 진공 상태를 만들었습니다. 범죄 집단은 혼란을 틈타 서류를 조작하여 전국적으로, 심지어 국경을 넘어 폐기물을 이동시켰습니다. 그리스는 재활용 시설을 건설하기 위해 유럽으로부터 수십억 유로의 자금을 지원받았음에도 불구하고, 여전히 대부분의 폐기물을 불법 매립지에 버리고 있었습니다. 돈은 쓰였지만, 정부의 각 부분이 협력할 수 없었기에 시스템은 여전히 고장 난 상태였습니다.

불가리아는 유럽 연합 가입 시점이 완벽한 폭풍을 일으킨 세 번째 사례를 보여줍니다. 2007년 가입 당시, 불가리아는 수백 개의 안전하지 않은 매립지를 폐쇄해야 했습니다. 그러나 지방 정부는 새로운 시설을 건설할 자금이나 기술이 부족했습니다. 이는 불가리아가 부유한 국가들의 폐기물 목적지가 되는 상황으로 이어졌습니다. 이탈리아를 비롯한 다른 국가의 범죄 네트워크는 불가리아에 독성 폐기물을 운송하는 것이 훨씬 저렴하다는 것을 알게 되었고, 그곳에서 아주 적은 비용으로 폐기물을 버릴 수 있었습니다. 연구자는 이 거래가 매우 수익성이 높아서 불법 운영을 보호하는 강력한 정치인들과 올리거키(재벌)들을 끌어들였다는 것을 발견했습니다. 유럽 연합이 자금 지원을 끊거나 벌금을 부과하겠다고 위협해도, 현지의 부패가 너무 깊어 폐기물은 계속 흘러 들어왔습니다. 결과적으로 불가리아는 시스템의 파편화가 보호하고 있는, 나머지 유럽이 자신의 문제를 던져버릴 수 있는 '희생 구역(sacrifice zone)'이 되었습니다.

이 연구가 중요한 이유는 우리가 흔적히 믿는 가설에 도전하기 때문입니다. 우리는 흔-히 법이 더 많아지고 정부 계층이 늘어나면 더 나은 보호를 받을 것이라고 생각합니다. 그러나 이 연구는 그 반대가 사실일 수 있음을 보여줍니다. 권위가 너무 얇게 퍼져 있으면 책임이 사라지는 공간이 생깁니다. 아무도 책임을 느끼지 않는데, 왜냐하면 모두가 서로에게 책임을 전가할 수 있기 때문입니다. 범죄 네트워크는 법을 극적으로 어길 필요가 없습니다. 그저 규칙이 닿지 않는 시스템의 틈새를 찾기만 하면 됩니다. 연구자는 해결책이 더 많은 법이나 더 많은 정부 계층을 추가하는 것이 아니라, 기존의 것들을 통합하여 누군가가 명확하게 책임을 지고 통제할 수 있도록 만드는 것이라고 주장합니다.

이 세 나라의 이야기는 또한 그곳에 사는 사람들의 이야기이기도 합니다. 범죄 네트워크와 혼란스러운 정부 시스템의 압도적인 힘에도 불구하고, 지역 사회는 포기하지 않았습니다. 이탈리아에서 주민들은 폐기물의 건강 영향을 조사하기 위해 네트워크를 형성하여 스스로를 독소와 암에 관한 전문가로 만들었습니다. 그리스에서는 사람들이 도로를 막고 매립지를 점거하여 새로운 덤프가 열리는 것을 막았습니다. 불가리아에서는 활동가들이 유럽 연합의 지원을 받는 소각장 건설을 막기 위해 법원을 활용했습니다. 이러한 움직임은 특정 매립지를 폐쇄하거나 일부 조사를 이끌어내는 등 승리를 거두기도 했습니다. 그러나 연구자는 이러한 승리가 종종 일시적이었다는 것을 발견했습니다. 시스템 자체가 망가져 있었기 때문에, 동일한 문제가 다른 형태로 계속 돌아왔습니다. 범죄 네트워크는 적응하여 새로운 경로와 새로운 은폐 방법을 찾아냈습니다.

궁극적으로 이 논문은 불법 폐기물과의 싸움이 단순히 '나쁜 놈들'을 잡거나 더 나은 법을 쓰는 것에 관한 것이 아니라고 제안합니다. 그것은 우리가 사회를 조직하는 방식을 고치는 것에 관한 것입니다. 환경을 보호하고자 한다면, 책임 있는 사람들이 실제로 그 일을 할 수 있도록 해야 합니다. 우리는 권위와 책임이 함께 가는 시스템, 즉 무언가 잘못되었을 때 누구에게 책임을 물어야 할지 명확히 아는 시스템이 필요합니다. 그렇지 않다면 시스템의 균열은 남아 있을 것이며, 오염의 거래는 우리의 환경을 수익을 위한 상품으로 바꾸는 과정을 계속할 것입니다. 연구자는 지역, 국가, 유럽 수준 사이의 간극을 메우는 통합된 접근 방식 없이는, 아무리 많은 벌금이 부과되거나 새로운 법이 통과되더라도 폐기물 위기의 순환은 계속될 것이라고 결론짓습니다.