Governing through fragmentation: Waste marketization and contamination rights in semi-peripheral EU regions

想象这样一个世界：旨在保护我们环境的规则如此之多，且分散在不同层级的政府之中，以至于它们在无意中为犯罪分子创造了可以钻空的漏洞。这就是一项关于欧洲废物管理如何运作的新调查的核心悖论。几十年来，欧盟建立了一个庞大的法律框架，旨在阻止污染、惩罚非法倾倒并强制各国进行回收利用。然而，尽管有这些严格的法律和巨额罚款，有害废物的黑暗贸易仍在持续繁荣，尤其是在欧洲南部和东部地区。研究人员提出的问题不是为什么缺乏法律，而是为什么拥有如此多的法律——分布在国家、地区和地方政府之间——反而可能让问题变得更加严重。答案在于一个被称为“碎片化”的概念，即权力过于分散，以至于没有一个人或一个团体觉得有责任去解决这一混乱局面，从而让犯罪网络可以将环境视为为了利润而倾倒有毒废物的场所。

一位研究人员致力于通过深入观察意大利、希腊和保加利亚这三个特定地区，来理解这种奇怪的失败。这些地区通常被描述为处于欧洲经济核心边缘，它们有着共同的历史，即在努力达到欧洲标准的同时，也在为管理垃圾而挣扎。研究人员不仅查看了统计数据；他们还追踪了三十年来（从1994年到2024年）这些地方废物危机的历史。他们审查了法院判决、政府报告以及当地社区为自身健康而奋斗的故事。他们发现了一种模式：治理结构本身——其初衷是将决策权交给更接近公民的层面——反而制造了一个混乱的迷宫。在这个迷宫中，犯罪集团可以利用不同政府层级之间的缝隙，将有毒废物从富裕国家转移到较贫穷的国家，并在那里进行掩埋或焚烧，而几乎没有监管。

问题的核心在于废物是如何被转化为一种商品的，但这种方式是扭曲的。通常，我们认为通过开采石油或矿产等资源来赚钱。在这种非法贸易中，赚钱的方式在于“破坏”的能力。犯罪网络意识到，他们可以向富裕国家的公司收取费用，负责处理其有毒废物，然后将这些废物廉价地倾倒在像意大利乡村或保加利亚农村这样的地方。这种犯罪的价值来自于“污染权”——即在不支付全额代价的情况下退化土地和水源的能力。由于规则在欧盟、国家政府和地方城镇之间分割，犯罪分子可以利用其中之一来对抗另一个。他们可能会声称自己遵守了地方规则，却忽视了国家规则；或者他们可能会躲在“欧盟距离太远，无法有效执行其法律”这一事实之后。

在意大利，特别是坎帕尼亚地区，这种动态演变成了所谓的“死亡三角”。在这里，有组织犯罪集团接管了废物业务，将一项公共服务变成了一项犯罪事业。他们将数百万吨的有毒工业废物，包括重金属和放射性物质，埋在了土壤和乡村之下。情况非常严重，以至于该地区的癌症发病率飙升，数千例死亡与污染有关。研究人员发现，即使欧盟对意大利处以数亿欧元的罚款，危机也没有停止。这是因为政府创建了一个特殊的紧急系统，绕过了正常的民主规则，赋予一个人在没有地方参与的情况下做出决策的权力。虽然这本意是为了快速解决问题，但它实际上通过消除问责制使情况变得更糟。当地社区试图反抗，通过封锁垃圾填埋场和抗议来进行斗争，但他们面对的是一个没有任何单一权威真正掌权的系统，这使得强制执行真正的解决方案变得不可能。

希腊面临着类似的挣扎，但情况略有不同。当希腊加入欧盟时，它继承了一套环境法，但缺乏遵循这些法律的基础设施。随着时间的推移，政府重组了其行政区域，创建了新的管理层级，本应由这些层级来管理废物。然而，这些变化打破了指挥链。地区政府拥有制定计划的权力，但没有资金或人员来执行；地方城镇必须收集垃圾，但对垃圾倾倒在哪里没有发言权。这创造了一个真空地带，使得非法倾倒盛行。犯罪集团利用这种混乱，伪造文件在全国范围内甚至跨国转移废物。尽管希腊获得了数十亿欧元的欧盟资金用于建设回收设施，但该国仍继续将大部分废物倾倒在垃圾填埋场，其中许多是违法的。钱被花掉了，但系统依然破碎，因为政府的不同部分无法协同工作。

保加利亚提供了第三个例子，其加入欧盟的时机造成了一场完美的风暴。当该国在2007年加入时，被要求关闭数百个不安全的垃圾填埋场。然而，地方政府既没有资金也没有技术来建造新的设施。这导致该国成为了来自更富裕国家的废物的目的地。犯罪网络从意大利和其他国家寻找机会，发现将有毒废物运往保加利亚比在原籍地倾倒要便宜得多。研究人员发现，这种贸易利润极其丰厚，以至于吸引了强大的政治人物和寡头来保护这些非法操作。即使欧盟威胁要切断资金或实施罚款，由于当地腐败根深蒂固，废物依然源源不断地流入。结果是，保加利亚成为了一个“牺牲区”，一个可以让欧洲其他地区倾倒其问题的场所，而这一切都受到旨在预防此类情况的碎片化系统的保护。

这项研究之所以重要，是因为它挑战了一个普遍的假设。我们通常认为，如果我们拥有更多的法律和更多的政府层级，我们将获得更好的保护。这项研究表明，事实可能恰恰相反。当权力被过度分散时，会创造出一个责任消失的空间。没有人感到有责任，因为每个人都可以指责别人。犯罪网络不需要以戏剧性的方式破坏法律；他们只需要找到规则触及不到的系统裂缝。研究人员认为，解决方案不是增加更多的法律或更多的政府层级，而是整合现有的层级，从而确保有人明确负责并承担责任。

这三个国家的故事也是当地民众的故事。尽管面临着犯罪网络的强大力量和混乱的政府系统，当地社区并未放弃。在意大利，居民建立了调查废物对健康影响的网络，使自己成为毒素和癌症方面的专家。在希腊，人们通过封锁道路和占领垃圾填埋场来阻止新的垃圾场开放。在保加利亚，活动家利用法院阻止了由欧盟支持的焚烧炉建设。这些运动取得了一些胜利，例如关闭了特定的垃圾填埋场并促成了某些调查。然而，研究人员发现，这些胜利往往是暂时的。由于系统本身是破碎的，同样的问题会以不同的形式不断出现。犯罪网络会进行调整，寻找新的路径和隐藏的新方式。

最终，这篇论文表明，打击非法废物的斗争不仅仅是关于抓捕坏人或编写更好的法律。它关乎我们如何组织我们的社会。如果我们想要保护环境，我们需要确保掌权者能够真正履行职责。我们需要一个权力与责任并行的系统，这样当出现问题时，我们知道该向谁追究责任。在此之前，系统的裂缝将依然存在，而污染贸易将继续把我们的环境转化为谋取利润的商品，让最脆弱的社区付出代价。研究人员总结道，如果不采取协调一致的方法来弥合地方、国家和欧洲层级之间的差距，无论发布多少罚款或通过多少新法律，废物的循环危机都可能持续下去。