Governing through fragmentation: Waste marketization and contamination rights in semi-peripheral EU regions

Stel je een wereld voor waarin de regels die bedoeld zijn om ons milieu te beschermen zo talrijk zijn en verspreid over zoveel verschillende niveaus van de overheid, dat ze per ongeluk gaten creëren waar criminelen doorheen kunnen glippen. Dit is de paradox die ten kern van een nieuw onderzoek naar hoe afval in Europa wordt beheerd. Decennialang heeft de Europese Unie een massaal juridisch kader opgebouwd, ontworpen om vervuiling te stoppen, illegaal dumpen te bestraffen en landen te dwingen te recyclen. Toch, ondanks deze strikte wetten en zware boetes, blijft een duistere handel in gevaarlijk afval floreren, met name in de zuidelijke en oostelijke delen van het continent. De vraag die onderzoekers stellen is niet waarom de wetten ontbreken, maar waarom het hebben van zoveel wetten, verspreid over nationale, regionale en lokale overheden, het probleem juist erger kan maken. Het antwoord ligt in een concept genaamd "fragmentatie", waarbij de autoriteit zo verdeeld is dat niemand zich verantwoordelijk voelt om de puinhoop op te lossen, waardoor criminele netwerken het milieu kunnen behandelen als een plek om giftig afval met winst te dumpen.

Een onderzoeker zette zich scharpe om deze vreemde mislukking te begrijpen door nauwkeurig naar drie specifieke regio's te kijken: Italië, Griekenland en Bulgarije. Deze gebieden, vaak beschreven als gelegen aan de rand van de economische kern van Europa, delen een gemeenschappelijke geschiedenis van worstelen met het beheren van hun afval terwijl ze probeerden te voldoen aan de Europese standaarden. De onderzoeker keek niet alleen naar statistieken; hij volgde de geschiedenis van afvalcrises in deze plaatsen gedurende dertig jaar, van 1994 tot 2024. Hij onderzocht gerechtelijke uitspraken, overheidsrapporten en de verhalen van lokale gemeenschappen die vochten voor hun gezondheid. Wat hij vond, was een patroon waarbij de structuur van het bestuur zelf — bedoeld om besluitvorming dichter bij de burgers te brengen — in plaats daarvan een doolhof van verwarring had gecreëerd. In dit doolhof konden criminele groepen de gaten tussen verschillende overheidslagen uitbuiten om giftig afval van rijke landen naar armere landen te verplaatsen, waar het met weinig toezicht werd begraven of verbrand.

De kern van het probleem is hoe afval is veranderd in een handelswaar, maar op een verwrongen manier. Meestal denken we aan het verdienen van geld door grondstoffen zoals olie of mineralen te extraheren. In deze illegale handel wordt geld verdiend door het vermogen om te vernietigen. Criminele netwerken realiseerden zich dat ze bedrijven in rijke landen geld konden vragen om hun giftige afval mee te nemen, om het vervolgens goedkoop te dumpen in plaatsen zoals het platteland van Italië of het rurale Bulgarije. De waarde van deze misdaad komt voort uit de "contaminatierechten" — het vermogen om het land en het water te degraderen zonder de volledige prijs te betalen. Omdat de regels verdeeld zijn tussen de Europese Unie, nationale regeringen en lokale steden, kunnen de criminelen de een tegen de ander uitspelen. Ze kunnen beweren dat ze de lokale regels volgen terwijl ze de nationale regels negeren, of ze kunnen zich verschuilen achter het feit dat de Europese Unie te ver weg is om haar eigen wetten effectief te handhaven.

In Italië, specifelijk in de regio Campania, speelde deze dynamiek zich af in wat bekend kwam te staan als de "Driehoek van de Dood". Hier namen georganiseerde criminele groepen de afvalbusiness over en veranderden een publieke dienst in een criminele onderneming. Ze begroeven miljoenen tonnen industrieel giftig afval, inclusief zware metalen en radioactieve materialen, onder de grond en in het platteland. De situatie was zo ernstig dat de kankercijfers in het gebied omhoog schoten en duizenden sterfgevallen werden gelinkt aan de contaminatie. De onderzoeker stelde vast dat zelfs toen de Europese Unie Italië honderden miljoenen euro's aan boetes oplegde, de crisis niet stopte. Dit kwam omdat de overheid een speciaal noodsysteem had gecreëerd dat de normale democratische regels omzeilde, waardoor één persoon de macht kreeg om beslissingen te nemen zonder lokale inspraak. Hoewel dit bedoeld was om het probleem snel op te lossen, maakte het het eigenlijk erger door verantwoording weg te nemen. De lokale gemeenschappen probeerden terug te vechten, door stortplaatsen te blokkeren en te protesteren, maar zij werden geconfronteerd met een systeem waarin geen enkele autoriteit werkelijk de leiding had, wat het onmogelijk maakte om een echte oplossing af te dwingen.

Griekenland kreeg te maken met een soortgelijke strijd, maar met een andere wending. Toen het land lid werd van de Europese Unie, erfde het een reeks milieuwetten maar miste het de infrastructuur om deze na te leven. Na verloop van tijd reorganiseerde de overheid haar regio's en creëerde zij nieuwe bestuurslagen die de afval zouden moeten beheren. In plaats daarvan braken deze veranderingen de commandoketen. De regionale overheden hadden de macht om plannen te maken maar geen geld of personeel om ze te handhaven. De lokale steden moesten het afval ophalen maar hadden geen inspraak in waar het gestort werd. Dit creëerde een vacuüm waarin illegaal dumpen floreerde. Criminele groepen maakten gebruik van de verwarring door documenten te vervalsen om afval door het land en zelfs over de grenzen heen te verplaatsen. Ondanks het ontvangen van miljarden euro's aan Europese financiering om recyclingfaciliteiten te bouwen, bleef het land het grootste deel van zijn afval storten op stortplaatsen, waarvan er veel illegaal waren. Het geld werd uitgegeven, maar het systeem bleef kapot omdat de verschillende delen van de overheid niet samen konden werken.

Bulgarije biedt een derde voorbeeld, waarbij de timing van het toetreden tot de Europese Unie zorgde voor een perfecte storm. Toen het land in 2007 lid werd, was het verplicht om honderden onveilige stortplaatsen te sluiten. Echter, de lokale overheden hadden niet het geld of de vaardigheden om nieuwe faciliteiten te bouwen. Dit leidde tot een situatie waarin het land een bestemming werd voor afval uit rijkere landen. Criminele netwerken uit Italië en andere landen vonden het veel goedkoper om hun giftige afval naar Bulgarije te verschepen, waar ze het voor een fractie van de kosten konden dumpen. De onderzoeker stelde vast dat deze handel zo winstgevend was dat het machtige politieke figuren en oligarchen aantrok die de illegale operaties beschermden. Zelfs toen de Europese Unie dreigde met het stopzetten van financiering of het opleggen van boetes, was de lokale corruptie zo diep geworteld dat het afval bleef stromen. Het resultaat was dat Bulgarije een "opofferingszone" werd, een plek waar de rest van Europa zijn problemen kon dumpen, beschermd door de fragmentatie van het systeem dat dit juist moest voorkomen.

Wat dit onderzoek zo belangrijk maakt, is dat het een algemeen aanvaarde aanname uitdaagt. We denken vaak dat als we meer wetten en meer lagen van de overheid hebben, we betere bescherming zullen genieten. Deze studie laat zien dat het tegendeel waar kan zijn. Wanneer autoriteit te dun wordt verspreid, creëert dit een ruimte waar verantwoordelijkheid verdwijnt. Niemand voelt zich verantwoordelijk omdat iedereen de schuld aan een ander kan geven. De criminele netwerken hoeven de wet niet op een dramatische manier te breken; ze hoeven alleen maar de kieren in het systeem te vinden waar de regels de controle niet raken. De onderzoeker betoogt dat de oplossing niet ligt in het toevoegen van meer wetten of meer lagen van de overheid, maar in het integreren van de bestaande lagen, zodat er iemand duidelijk de leiding heeft en verantwoordelijk kan worden gehouden.

Het verhaal van deze drie landen is ook het verhaal van de mensen die er wonen. Ondanks de overweldigende macht van criminele netwerken en een verwarrend systeem van overheid, gaven de lokale gemeenschappen niet op. In Italië vormden bewoners netwerken om de gezondheidsimpact van het afval te onderzoeken, waardoor zij zichzelf experts op het gebied van toxines en kanker maakten. In Griekenland blokkeerden mensen wegen en bezetten zij stortplaatsen om te voorkomen dat er nieuwe dumps werden geopend. In Bulgarije gebruikten activisten de rechtbanken om de bouw van verbrandingsovens te stoppen die werden gesteund door de Europese Unie. Deze bewegingen boekten enkele overwinningen, zoals het sluiten van specifieke stortplaatsen en het afdwingen van sommige onderzoeken. De onderzoeker stelde echter vast dat deze overwinningen vaak tijdelijk waren. Omdat het systeem zelf kapot was, keerden dezelfde problemen steeds weer terug in andere vormen. De criminele netwerken pasten zich aan en vonden nieuwe routes en nieuwe manieren om zich te verbergen.

Uiteindelijk suggereert dit artikel dat de strijd tegen illegaal afval niet alleen gaat over het vangen van de "slechte jongens" of het schrijven van betere wetten. Het gaat over het repareren van de manier waarop we onze samenlevingen organiseren. Als we ons milieu willen beschermen, moeten we ervoor zorgen dat de mensen in kwestie daadwerkelijk hun werk kunnen doen. We hebben een systeem nodig waarin autoriteit en verantwoordelijkheid hand in hand gaan, zodat we weten wie we verantwoordelijk kunnen houden als er iets misgaat. Tot die tijd zullen de kieren in het systeem blijven bestaan, en zal de handel in contaminatie doorgaan, waarbij ons milieu een handelswaar voor winst wordt en de meest kwetsbare gemeenschappen de prijs betalen. De onderzoeker concludeert dat zonder een gecoördineerde aanpak die de kloven tussen de lokale, nationale en Europese niveaus overbrugt, de cyclus van afvalcrises waarschijnlijk zal voortduren, ongeacht hoeveel boetes er worden opgelegd of hoeveel nieuwe wetten er worden aangenomen.