Productive Finance for the Belt and Road Initiative: Reexamining China’s Debt Sustainability Framework

국가들이 도로, 발전소 또는 항구를 건설하기 위해 돈을 빌릴 때, 그들은 자신들의 미래에 대한 도박을 하는 것입니다. 그들은 새로운 인프라가 비용을 충당할 수 있을 만큼 충분한 부를 창출할 것이라는 기대를 가지고, 갚아야 할 부채인 부채(liability)를 떠안습니다. 수십 년 동안 이 도박이 안전한지 확인하는 표준적인 방법은 거의 독점적으로 부채 그 자체만을 살펴보는 것이었습니다. 금융 전문가들은 다음과 같이 물어왔습니다: 얼마나 많은 금액이 빚져 있는가? 경제 규모 대비 부채가 얼마나 빠르게 성장하고 있는가? 만약 부채가 너무 무거워 보인다면, 조언은 대개 차입을 중단하고 지출을 줄이라는 것이었습니다. 이러한 접근 방식은 국가의 재무제표를 단순히 갚아야 할 것을 기록한 장부처럼 취급하며, 그 국가가 무엇을 소유하고 있는지는 거의 무시합니다. 이는 새로운 고속도로를 정부을 위해 수십 년 동안 돈을 벌어다 줄 수 있는 생산적인 자산이라기보다, 단지 장부상의 비용으로 간주하는 것입니다. 이러한 차이는 중국이 주도하는 거대한 글로벌 인프라 프로그램인 일대일로(Belt and Road Initiative)를 통해 개발도상국으로 흘러 들어가는 수십억 달러의 흐름에 있어 매우 중요합니다.

윌라멧 대학교(Willamette University)의 연구원인 옌 량(Yan Liang)은 중국이 이러한 대출의 안전성을 어떻게 평가하는지 면밀히 조사했습니다. 중국은 21세기 이후 1조 3천억 달러 이상의 자금을 투입하며 개발도상국에 대한 최대 채권국이 되었습니다. 대출 상환기가 다가옴에 따라, 차입국들이 이를 갚을 수 있을지에 대한 우려가 커지고 있습니다. 이에 대응하여 중국 관리들은 부채 위험을 평가하기 위한 자체적인 규칙을 만들었으며, 이 프레임워크는 국제통화기금(IMF)과 세계은행(World Bank)이 사용하는 시스템과 매우 유사합니다. 그러나 량은 이 시스템이 중국이 수행하는 특정한 유형의 대출에 적용될 때 근본적으로 결함이 있다고 주장합니다. 그녀가 발견한 바에 따르면, 현재의 프레임워크는 부채는 계산하면서 그 부채가 구축하는 자산은 무시하고, 이 프로젝트들이 경제 성장을 촉진할 수 있는 정도를 과소평가하며, 부채가 자국 통화인지 외화인지와 상관없이 모든 빚을 동일하게 취급함으로써 전체적인 그림을 보는 데 실패하고 있습니다.

문제의 핵심은 현재의 시스템이 국가의 재무 건전성을 바라보는 관점에 있습니다. 이 시스템은 대출 기관에 갚아야 할 부채인 '부채(liability)' 측면에 집중하는 반면, '자산(asset)' 측면은 대체로 무시합니다. 중국이 철도나 발전소를 자금 지원할 때, 그 프로젝트는 공공 자산이 됩니다. 그것은 정부가 소유하고 수익을 창출하기 위해 운영할 수 있는 인프라의 한 조각입니다. 량은 표준적인 부채 점검이 이러한 부분을 완전히 놓치는 경우가 많다고 지적합니다. 예를 들어, 어떤 국가는 서류상으로는 높은 수준의 부채를 가지고 있어 위험해 보일 수 있지만, 항구나 에너지 그리드와 같은 가치 있는 공공 자산을 보유하고 있다면 그 국가의 실제 재무 상태는 훨씬 더 강력할 수 있습니다. 한 사례 연구에서, 높은 부채를 안고 있던 한 국가는 공공 자산을 합산했을 때 순자산이 양수(+)인 것으로 나타났는데, 이는 해당 자산들이 비용을 충в할 수 있을 만큼의 수입을 창출하고 있었기 때문입니다. 이러한 자산을 계산에 포함하지 못함으로써, 현재의 시스템은 현실보다 더 암울한 그림을 그려내며, 실제로 국가가 성장하고 빚을 갚는 데 도움이 될 프로젝트로부터 대출 기관들이 발을 빼게 만들 위험이 있습니다.

두 번째 문제는 시스템이 미래를 예측하는 방식입니다. 현재의 모델은 국가의 경제가 얼마나 성장할지 추측하기 위해 과거의 데이터에 의존합니다. 이들은 인프라에 돈을 쓰는 것이 경제 성장에 예측 가능하고 완만한 영향을 미칠 것이라고 가정합니다. 그러나 량은 이것이 일대일로에 대해 너무 보수적이라고 제안합니다. 중국이 자금을 지원하는 프로젝트들은 종로 흔히 기초적인 인프라가 부족한 국가들에 진행되는데, 이는 새로운 도로 나 전력선이 이전에는 존재하지 않았던 거대한 경제적 잠재력을 실현할 수 있음을 의미합니다. 이러한 프로젝트들은 단순히 약간의 성장을 더하는 것이 아니라, 수년간 경제를 억눌러온 병목 현상을 제거함으로써 경제를 변화시킬 수 있습니다. 낡고 정적인 수치를 사용하여 미래를 예측함으로써, 현재의 프레임와는 이들 국가가 대출을 상환하는 데 필요한 부를 창출할 수 있는 능력을 과소평가합니다. 이는 변혁적인 투자를 일상적인 지출과 동일하게 취급하여, 국가의 궤적을 바꿀 수 있는 인프라의 독특한 힘을 놓치고 있습니다.

세 번째 결함은 빌리는 돈의 종류와 관련이 있습니다. 현재의 프레임워크는 자국 통화로 빚진 것을 미국 달러와 같은 외화로 빚진 것과 동일하게 취급하는 경우가 많습니다. 이는 위험한 간과입니다. 만약 한 국가가 자국 통화로 돈을 빌린다면, 보통 그 돈을 더 찍어내거나 해당 통화로 세금을 징수하여 비용을 충당할 수 있습니다. 하지만 외화로 돈을 빌린다면, 그 국가은 상환을 위해 수출이나 무역을 통해 반드시 그 외화를 벌어들여야 합니다. 만약 그 나라의 통화 가치가 달러에 비해 하락한다면, 경제가 성장하고 있더라도 부채는 갑자기 갚기 훨씬 더 비싸집니다. 량은 현재의 시스템이 이 두 가지 유형의 위험을 구분하지 못한다고 주장합니다. 시스템은 펀딩되는 프로젝트들이 실제로 그 나라가 상환에 필요한 특정 외화를 벌어들이는 데 도움이 될 것인지를 묻지 않습니다. 이러한 구분이 없다면, 국가는 서류상으로는 안전해 보일 수 있으나, 통화 가치가 하락할 경우 실제로 숨겨진 위기에 직면할 수 있습니다.

이러한 문제들을 해결하기 위해, 량은 부채 지속 가능성을 바라보는 새로운 방법을 제안합니다. 단순히 부채를 계산하는 대신, 새로운 시스템은 부채를 공공 자산의 가치에서 차감하여 국가의 순자산을 계산할 것입니다. 이는 국가가 진정으로 지급 능력이 있는지에 대한 훨씬 더 명확한 그림을 제공할 것입니다. 또한, 일반적인 역사적 평균에 의존하는 대신, 구축되는 인프라의 특정한 변혁적 성격을 고려하여 성장 예측을 조정할 것입니다. 마지막으로, 분석을 자국 통화로 빚진 부분과 외화로 빚진 부분의 두 가지 별도 트랙으로 나눌 것입니다. 이를 통해 대출 기관은 국가가 정확히 얼마만큼의 외화가 필요한지, 그리고 새로운 프로젝트가 실제로 그 필요를 충족하는 데 도움이 될지를 볼 수 있게 될 것입니다.

이 논문은 이러한 새로운 방법들이 완벽하다거나 모든 국가에 대해 테스트되었다고 주장하는 것은 아닙니다. 저자는 공공 자산의 가치를 산정하는 데 필요한 상세한 데이터를 수집하는 것이 어렵다는 점과, 새로운 지표를 위한 구체적인 공식이 여전히 만들어지는 과정에 있다는 점을 언급했습니다. 그러나 논지는 명확합니다. 기존의 위험 측정 방식은 현대의 복잡한 인프라 대출 현실에 적용하기에는 너무 둔탁한 도구라는 것입니다. 국가가 무엇을 소유하고 있는지를 무시하고, 얼마나 빨리 성장할 수 있는지를 과소평가하며, 서로 다른 종류의 돈 사이의 경계를 흐리는 현재의 시스템은 수십억 달러의 대출에 대한 위험을 잘못 판단할 위험이 있습니다. 더 정확한 프레임워크는 대출 기관을 예상치 못한 손실로부터 보호할 뿐만 아니라, 개발도상국들이 번영하는 데 필요한 바로 그 인프라를 구축하는 데서 낙담하지 않도록 보장할 것입니다. 목표는 대출을 중단하는 것이 아니라, 더 똑똑하게 대출하여, 오늘 빌린 부채가 그것을 갚을 수 있는 미래를 건설하도록 만드는 것입니다.