Coordination without commitment in aid alignment and the use of country systems in the health sector of Somalia from 2014 to 2026
2014년에서 2026년 사이 지속적인 제도적 협력과 7가지 원조 조율 도구의 채택에도 불구하고, 소말리아의 보건 부문은 미결된 집단 행동 및 신뢰성 문제로 인해 외부 재정의 대다수가 예산 외로 남겨지면서 의미 있는 수탁 책임 조율이나 구속력 있는 약속을 달성하는 데 실패했다.
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국제 원조의 세계에는 부유한 국가들이 가난한 국가가 병원을 세우거나 의사를 양성하는 것을 돕기 위해 돈을 전달할 때, 그 돈이 수혜국의 자체 정부를 통해 흘러가야 한다는 오래된 희망이 있습니다. 이 개념은 "국가 시스템 활용"이라고 불립니다. 그 논리는 간단합니다. 만약 원조가 현지 정부를 우회하여 외국 기관이나 비정부 기구로 직접 흘러간다면, 현지 정부는 자신의 보건 예산을 관리하는 법을 배울 기회를 영영 갖지 못하게 됩니다. 결국 정부는 의존적인 상태로 남게 되고, 국민을 위해 봉사해야 할 시스템은 계속 약화된 상태로 머물게 됩니다. 수십 년 동안 글로벌 협약들은 공여자들이 이러한 자금을 현지 채널로 점진적으로 전환하겠다고 약속해 왔습니다. 하지만 분쟁이나 불안정이 지속되는 지역에서 이러한 전환은 달성하기가 매우 어려웠습니다. 연구자들에게 있어 핵심적인 질문은 문제가 계획의 부족인지, 아니면 신뢰의 부족인지였습니다.
소말리아의 보건 재정 전문가인 칼리드 모하메드 모함드(Khalid Mohamed Mohamud)의 새로운 연구는 2014년부터 2026년까지 12년 동안 이 정확한 투쟁을 조사합니다. 소말리아는 이러한 원조 실험의 실험실 역할을 해왔다는 점에서 독특한 사례입니다. 이 나라는 정부와 국제 파트너들이 노력을 일치시키기로 약속한 공식 문서, 로드맵, 그리고 협약들이 지속적으로 쏟아져 나온 곳입니다. 이 연구는 보건 시스템이 일반적인 의미에서 개선되었는지 여부를 보는 것이 아니라, 약속 그 자체에 대한 세밀한 감사를 수행합니다. 연구는 매우 구체적인 질문을 던집니다. 서명된 문서들이 실제로 돈의 흐름을 바꾸었는가? 연구자는 이 기간 동안 체결된 모든 주요 협약을 수집하여, 그들이 어떤 규칙을 만들었는지 단어 하나하나를 꼼밀히 읽은 다음, 그 규칙들을 실제 정부 데이터베이스에 기록된 자금 흐름과 비교했습니다.
연구 결과는 서류상의 내용과 현실 사이의 극명한 대조를 보여줍니다. 수년에 걸쳐 소말리아 보건부와 국제 파트너들 사이의 조율은 놀라울 정도로 정교해졌습니다. 그들은 상설 위원회 구조를 구축했고, 정기적인 공동 검토를 실시했으며, 지출되는 모든 달러를 추적하기 위한 정부 주도의 시스템을 만들었습니다. 이러한 협력의 "구조(architecture)"는 지속적으로 심화되었습니다. 그러나 실제 돈이 움직이는 방식은 그 경로를 따르지 않았습니다. 모든 계획과 새로운 위원회에도 불구하고, 외부 보건 자금의 대다수는 정부의 예산, 국고 및 회계 시스템 외부로 계속해서 흘러갔습니다. 2022년부터 2026년 사이의 기간 동안, 연구는 등록된 프로젝트 가치가 거의 12.4억 달러에 달하는 가운데 82% 이상이 완전히 예산 외(off-budget)로 남아 있었다는 사실을 발견했습니다. 이는 그 돈이 국가 예산에 기록되지 않았고, 의회의 승인을 받지 못했으며, 정부의 중앙은행 계좌를 통과하지 않았음을 의미합니다.
연구는 왜 이런 일이 발생했는지 설명합니다. 지난 수년간 체결된 협약들은 조율을 위해 설계되었을 뿐, 몰입(commit)을 위해 설계된 것이 아니었기 때문입니다. 문서들은 논의와 보고를 위한 계획을 만들었지만, 공여자들이 자금을 정부 시스템에 넣도록 강제하는 구속력 있는 규칙은 결여되어 있었습니다. 파트너들이 자금을 별도로 관리하기로 선택했을 때 적용될 결과(consequences)도 명시되지 않았으며, 특정 공여자의 선택에 책임을 묻는 공개 보고서도 없었습니다. 연구자는 이것이 모두가 함께 대화하고 계획하는 데는 능숙하지만, 단 한 명의 공여자도 현지 시스템으로 먼저 돈을 옮기는 위험을 감수하려 하지 않는 상황을 만들었다고 제안합니다. 정부를 통해 돈이 흘러 들어온 몇 안 되는 사례는, 새로운 협약에 의한 집단적인 행동 변화가 아니라, 이미 정부 시스템을 신뢰하기 위한 자신들만의 엄격한 내부 규칙을 가진 특정 공여 그룹으로부터 거의 전적으로 기인했습니다.
연구 기간이 끝나갈 무렵 상황은 더욱 복잡해졌습니다. 2025년과 2026년에 총 외부 약정 자금이 급격히 감소하였으며, 인도적 구호 자금은 정점 대비 80% 이상 감소했습니다. 이에 대응하여 소말리아 정부는 자체 보건 예산을 대폭 늘렸지만, 전체 자금의 규모는 줄어들었습니다. 연구는 전체 자금의 양이 감소할 때, 공여자가 실제로 행동을 바꾸지 않더라도 정부를 통하는 자금의 비율이 수학적으로 상승할 수 있다고 지적합니다. 이것은 매우 중요한 차이입니다. 데이터는 예산 내 지출(on-budget spending)의 상승을 보여주었지만, 연구자는 이것이 성공적인 정책 변화 때문인지 아니면 단순히 공여자의 구성이 변했기 때문인지 증명할 수 없었습니다. 연구는 기존의 로드맵이 문제를 해결했다는 아이디어를 명시적으로 배제하며, 해당 문서들 자체에 변화를 강제할 메커니즘이 포함되어 있지 않았음을 언급했습니다.
앞으로를 내다보며, 연구는 공동 기금(pooled fund)에 대한 새로운 제안을 가리킵니다. 이는 여러 공여자가 공유된 규칙 아래에서 자금을 기여하는 단일 메커니즘입니다. 2026년에 작성된 이 제안은 문서에 진입 조건, 자금 관리 규칙, 그리고 공여자가 떠날 경우의 계획이 포함된 첫 번째 사례입니다. 연구자는 이를 '살아있는 정책 테스트'라고 설명합니다. 이는 자발적인 조율 시스템에서 구속력 있는 약속 시스템으로 나아가려는 시도입니다. 연구는 소말리아가 자금을 관리할 인프라는 성공적으로 구축했지만, 다음 단계는 돈이 실제로 계획을 따르도록 게임의 규칙을 바꾸는 것이라고 결론짓습니다. 공여자들이 이러한 새로운 규칙에 묶이기로 동의하기 전까지, 정렬(alignment)의 약속과 예산 외 지출이라는 현실 사이의 간극은 계속 유지될 가능성이 높습니다.
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