Coordination without commitment in aid alignment and the use of country systems in the health sector of Somalia from 2014 to 2026
尽管在2014年至2026年间进行了持续的机构协调并采用了七项援助对齐工具，但索马里卫生部门仍未能实现实质性的信托对齐或约束性承诺，由于尚未解决集体行动与信誉挑战，导致绝大部分外部融资处于预算外状态。
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在国际援助领域，长期存在着一种希望：当富裕国家提供资金帮助贫困国家建设医院或培训医生时，这些资金应当通过受援国自身的政府进行流动。这种理念被称为“使用国家系统”。其逻辑很简单：如果援助绕过当地政府，直接流向外国机构或非政府组织，那么当地政府就永远没有机会学习如何管理自身的卫生预算。这会导致其产生依赖性，而旨在服务其人民的系统也将始终处于薄弱状态。几十年来，全球协议一直承诺捐助者将逐步将资金转向这些本地渠道。然而，在遭受冲突或动荡的地方，实现这一转变却极其困难。研究人员的核心问题始终在于：问题究竟是缺乏规划，还是缺乏信任。
索马里卫生融资专家卡利德·穆罕默德·穆哈马德（Khalid Mohamed Mohamud）的一项新研究，对这一斗争进行了为期十二年（从2014年到2026年）的考察。索马里是一个独特的案例，因为它一直是这些援助实验的实验室。该国见证了持续不断的官方文件、路线图和协议，其中政府及其国际合作伙伴都承诺要统一其行动。这项研究并非观察卫生系统是否在广义上得到了改善；相反，它对这些承诺本身进行了详细的审计。它提出了一个非常具体的问题：签署的文件是否真的改变了资金的去向？研究人员收集了这段时间内签署的所有主要协议，逐字逐句地阅读它们所制定的规则，然后将这些规则与政府数据库中记录的实际资金流向进行对比。
研究结果揭示了文书工作与现实之间的鲜明对比。多年来，索马里卫生部与其国际合作伙伴之间的协调变得异常成熟。他们建立了常设的委员会结构，举行定期联合审查，并创建了一个用于追踪每一美元支出的政府管理系统。这种合作的“架构”在不断深化。然而，资金实际流动的路径并未遵循同样的轨迹。尽管有了如此周密的规划和新的委员会，绝大部分外部卫生资金仍持续在政府预算、财政和会计系统之外流动。在2022年至2026年期间，研究发现，在近12.4亿美元的注册项目价值中，超过82%完全处于预算外。这意味着这些资金从未被记录在国家预算中，从未经过议会批准，也从未经过政府的中央银行账户。
研究解释说，之所以发生这种情况，是因为多年来签署的协议旨在进行“协调”，而非进行“承诺”。这些文件为讨论和报告设计了计划，但缺乏任何强制要求捐助者将其资金投入政府系统的约束性规则。文本中没有针对选择保持资金独立的合作伙伴设定后果，也没有发布过针对特定捐助者选择行为进行问责的报告。研究人员指出，这导致了一种情况：每个人都擅长共同讨论和规划，但没有一个单一的捐助者感到有必要率先承担将资金转入本地系统的风险。极少数资金流向政府的情况，几乎完全来自于某一特定类型的捐助者，因为他们本身就拥有一套严格的内部规则来信任政府系统，而非由新协议驱动的集体行为转变。
随着研究期的结束，情况变得更加复杂。在2025年和2026年，总体的承诺外部资金大幅下降，人道主义援助较其峰值下降了超过80%。作为回应，索马里政府显著增加了自身的卫生预算，但整体资金池却在萎缩。研究指出，当资金总量减少时，即使没有任何捐助者改变其行为，通过政府流动的资金百分比在数学上也可能上升。这是一个至关重要的区别：数据表明预算内支出有所上升，但研究人员无法证明这是由于成功的政策转变，还是仅仅因为捐助组合的变化。该研究明确排除了现有路线图解决了问题的可能性，指出这些文件本身并不包含强制变革的机制。
展望未来，研究指向了一项关于“共同基金”的新提议，即一个多个捐助者在统一规则下贡献资金的单一机制。这份于2026年起草的提议，首次在文件中包含了具体的准入门槛、资金管理规则以及捐助者退出时的处理计划。研究人员将其描述为一个“活性的政策测试”。这是试图从自愿协调转向约束性承诺的一次尝试。研究结论认为，虽然索马里已经成功建立了管理援助的基础设施，但下一步需要改变游戏规则，以确保资金能够真正遵循计划。在捐助者同意受这些新规则约束之前，承诺一致性与预算外支出现实之间的差距很可能会持续存在。
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