Coordination without commitment in aid alignment and the use of country systems in the health sector of Somalia from 2014 to 2026
Trotz kontinuierlicher institutioneller Koordinierung und der Einführung von sieben Instrumenten zur Anpassung der Hilfe zwischen 2014 und 2026 gelang es dem Gesundheitssektor Somalias nicht, eine bedeutsame fiduziarische Ausrichtung oder verbindliche Zusagen zu erreichen, wodurch der Großteil der externen Finanzierung aufgrund ungelöster Kollektivhandlungs- und Glaubwürdigkeitsprobleme außerhalb des Budgets verblieb.
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In der Welt der internationalen Hilfe gibt es die lang gehegte Hoffnung, dass, wenn wohlhabende Nationen Geld spenden, um ärmeren Ländern beim Aufbau von Krankenhäusern oder der Ausbildung von Ärzten zu helfen, dieses Geld durch das jeweilige Empfängerland fließen sollte. Diese Idee wird als „Nutzung nationaler Systeme“ bezeichnet. Die Logik dahinter ist einfach: Wenn die Hilfe das lokale Regierungsgeschäft umgeht und direkt an ausländische Agenturen oder Nichtregierungsorganisationen geht, erhält die lokale Regierung nie die Chance zu lernen, wie sie ihr eigenes Gesundheitsbudget verwaltet. Sie bleibt abhängig, und die Systeme, die dazu bestimmt sind, ihre Bevölkerung zu versorgen, bleiben schwach. Über Jahrzehnte hinweg haben globale Abkommen versprochen, dass die Geber ihr Geld schrittweise in diese lokalen Kanäle verlagern würden. Doch in Regionen, die von Konflikten oder Instabilität geprägt sind, war dieser Übergang unglaublich schwierig zu erreichen. Die zentrale Frage für Forscher war stets, ob das Problem ein Mangel an Planung oder ein Mangel an Vertrauen ist.
Eine neue Studie von Khalid Mohamed Mohamud, einem Spezialisten für Gesundheitsfinanzierung in Somalia, untersucht genau diesen Kampf über einen Zeitraum von zwölf Jahren, von 2014 bis 2026. Somalia stellt einen einzigartigen Fall dar, da es ein Labor für diese Hilfsexperimente ist. Das Land hat einen kontinuierlichen Strom an offiziellen Dokumenten, Roadmaps und Abkommen erlebt, in denen die Regierung und ihre internationalen Partner versprachen, ihre Bemühungen aufeinander abzustimmen. Die Studie untersucht nicht, ob sich das Gesundheitssystem im allgemeinen Sinne verbessert hat; stattdessen führt sie eine detaillierte Prüfung der Versprechen selbst durch. Sie stellt eine sehr spezifische Frage: Haben die unterzeichneten Dokumente tatsächlich verändert, wohin das Geld floss? Der Forscher sammelte alle wichtigen Vereinbarungen, die in diesem Zeitraum getroffen wurden, las sie Wort für Wort, um zu sehen, welche Regeln sie schufen, und verglich diese Regeln dann mit dem tatsächlichen Geldfluss, der in den Datenbanken der Regierung erfasst wurde.
Die Ergebnisse zeigen einen krassen Gegensatz zwischen dem Papierkram und der Realität. Im Laufe der Jahre wurde die Koordination zwischen Somalias Gesundheitsministerium und seinen internationalen Partnern bemerkenswert anspruchsvoll. Sie bauten eine permanente Struktur von Komitees auf, hielten regelmäßige gemeinsame Überprüfungen ab und schufen ein regierungsgeführtes System, um jeden ausgegebenen Dollar zu verfolgen. Diese „Architektur“ der Zusammenarbeit vertiefte sich kontinuierlich. Doch der Weg, auf dem sich das Geld tatsächlich bewegte, folgte nicht demselben Pfad. Trotz aller Planung und der neuen Komitees floss der Großteil der externen Gesundheitsmittel weiterhin außerhalb des Regierungsbudgets, der Schatzkammer und der Buchhaltungssysteme. Im Zeitraum von 2022 bis 2026 stellte die Studie fest, dass von fast 1,24 Milliarden Dollar an registriertem Projektwert mehr als 82 Prozent vollständig außerplanmäßig (off-budget) blieben. Das bedeutet, dass das Geld nie im nationalen Haushalt erfasst, nie vom Parlament genehmigt und nie über das zentrale Bankkonto der Regierung geleitet wurde.
Die Studie erklärt, dass dies geschah, weil die über die Jahre unterzeichneten Abkommen darauf ausgelegt waren, zu koordinieren, aber nicht, um zu verpflichten. Die Dokumente schufen Pläne für Diskussionen und Berichterstattung, aber sie enthielten keine bindenden Regeln, die die Geber dazu zwangen, ihr Geld in das Regierungssystem einzubringen. Es gab keine in den Texten festgelegten Konsequenzen für Partner, die sich dazu entschieden, ihre Mittel separat zu halten, und keine veröffentlichten Berichte, die bestimmte Geber für ihre Entscheidungen zur Rechenschaft zogen. Der Forscher legt nahe, dass dies zu einer Situation führte, in der alle gut darin waren, gemeinsam zu sprechen und zu planen, aber kein einzelner Geber sich gezwungen fühlte, das Risiko einzugehen, sein Geld als Erster in das lokale System zu überführen. Die wenigen Fälle, in denen Geld durch die Regierung floss, hingen fast ausschließlich mit einer spezifischen Gruppe von Gebern zusammen, die bereits ihre eigenen strengen internen Regeln für das Vertrauen in Regierungssysteme hatten, statt mit einer kollektiven Verhaltensänderung, die durch die neuen Abkommen vorangetrieben wurde.
Die Situation wurde noch komplexer, als der Studienzeitraum endete. In den Jahren 2025 und 2026 sank das gesamte Volumen der zugesagten externen Finanzierung drastisch, wobei die humanitäre Hilfe von ihrem Höhepunkt um mehr als 80 Prozent zurückging. Als Reaktion darauf erhöhte die somalische Regierung ihr eigenes Gesundheitsbudget erheblich, aber der gesamte Geldpool schrumpfte. Die Studie stellt fest, dass, wenn die Gesamtmenge des Geldes abnimmt, der Prozentsatz des Geldes, das durch die Regierung fließt, mathematisch steigen kann, selbst wenn kein Geber tatsächlich sein Verhalten ändert. Dies ist eine entscheidende Unterscheidung: Die Daten zeigten einen Anstieg der On-Budget-Ausgaben, aber der Forscher konnte nicht beweisen, dass dies auf eine erfolgreiche politische Änderung zurückzuführen war und nicht nur auf eine Änderung der Zusammensetzung der Geber. Die Studie schließt die Idee explizit aus, dass das Problem durch die bestehenden Roadmaps gelöst wurde, und stellt fest, dass die Dokumente selbst keinen Mechanismus enthielten, um die Änderung zu erzwingen.
Mit Blick in die Zukunft weist die Studie auf einen neuen Vorschlag für einen Pool-Fonds hin, einen einzigen Mechanismus, bei dem mehrere Geber unter einem gemeinsamen Regelwerk Geld beisteuern würden. Dieser im Jahr 2026 entworfene Vorschlag enthält zum ersten Mal spezifische Eintrittsbedingungen, Regeln für die Verwaltung des Geldes und Pläne für den Fall, dass ein Geber ausscheidet. Der Forscher beschreibt dies als einen lebendigen Politiktest. Es ist ein Versuch, von einem System der freiwilligen Koordination zu einem System der bindenden Verpflichtung überzugehen. Die Studie kommt zu dem Schluss, dass Somalia zwar erfolgreich die Infrastruktur zur Verwaltung von Hilfsgeldern aufgebaut hat, der nächste Schritt jedoch eine Änderung der Spielregeln erfordert, um sicherzustellen, dass das Geld auch dem Plan folgt. Bis die Geber zustimmen, an diese neuen Regeln gebunden zu sein, wird die Lücke zwischen dem Versprechen der Angleichung und der Realität der Off-Budget-Ausgaben wahrscheinlich bestehen bleiben.
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