NAVIGATING THE POST-NEW PUBLIC MANAGEMENT ERA: Collaborative Governance, Citizen Participation, and Administrative Hybridity in Developing Contexts
본 연구는 체계적 문헌 고찰과 계량서지학적 분석을 활용하여, 개발도상국 맥락에서 신공공관리로부터 포스트 NPM 시대로의 전환은 행정적 하이브리드성을 제도적 자산으로 재설정할 것을 요구하며, 이 과정에서 진정한 시민 참여와 협치(collaborative governance)는 국가적 위임 사항과 토착적 관계 관행을 의도적으로 연결함으로써만 나타난다는 점을 논증한다.
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수십 년 동안 전 세계 정부가 과업을 수행하려 했던 방식은 하나의 강력한 아이디어에 의해 인도되었습니다. 신공공관리(New Public Management)로 알려진 이 아이디어는 국가를 거대한 기업처럼 취급했습니다. 이는 정부 기관이 엄격한 예산, 경쟁, 그리고 시민을 고객으로 대하는 방식에 집중하여 민간 기업처럼 행동한다면 더 빠르고, 저렴하며, 효율적이 될 것이라고 가정했습니다. 그 논리는 거대한 관료제를 해체하고 서비스를 운영하기 위해 민간 계약자를 고용함으로써 공공 생활의 복잡한 문제들을 명확한 계약과 성과 목표로 해결할 수 있다는 것이었습니다. 그러나 21세기가 진행됨에 따라, 특히 개발도상국에서 이 접근 방식은 균열을 보이기 시작했습니다. 법치주의가 여전히 뿌리를 내리는 중이고 공동체가 가족 유대와 지역 전통에 크게 의존하는 곳에서, 경직되고 시장 중심적인 모델은 종종 실패했습니다. 이는 때때로 사회적 분열을 악화시키고 사람들과 국가 사이의 신뢰를 침식했으며, 많은 시민이 정부를 일상생활의 파트너가 아닌 멀고 차가운 기계처럼 느끼게 만들었습니다.
이러한 커지는 좌절감은 학자들과 실무자들이 새로운 돌파구를 찾도록 이끌었으며, 이는 흔히 '포스트 신공공관리(post-New Public Management)' 시대로 불리는 변화입니다. 정부를 기업처럼 운영하려고 노력하는 대신, 이 새로운 접근 방식은 서로 다른 집단이 문제를 해결하기 위해 어떻게 함께 협력할 수 있는지를 묻습니다. 이는 정부가 지역 공동체, 종교 단체, 시민 사회 조직과 나란히 협력하는 '협치(collaboration)'에 초점을 맞춥니다. 또한 시민을 단순히 서비스를 구매하는 고객이 아니라, 자신들에게 필요한 해결책을 함께 만들어가는 능동적인 파트너로 강조합니다. 오늘날 연구자들의 핵심 질문은 공식적인 정부 규칙이 약하고 사람들이 자신의 삶을 관리하기 위해 오랫동안 비공식적이고 불문율적인 관습에 의존해 온 곳에서, 이러한 팀워크를 어떻게 작동하게 할 것인가 하는 것입니다.
최근 2026년 9월에 발표된 체계적 문헌 고찰에서, 하사누딘 대학교(Universitas Hasanuddin)의 연구자 에디오 마리아노 피에다데 소아레스(Edio Soares)와 산티노 바로스(Santino Baros)는 정확히 이 질문에 답하고자 했습니다. 그들은 공식적인 국가 법률이 세대의 걸쳐 이어져 온 비공식적이고 전통적인 방식과 충돌하는 개발도상국 맥락에서, 협치적 거버넌스와 시민 참여가 실제로 어떻게 기능하는지 이해하고자 했습니다. 이를 위해 그들은 새로운 설문조사를 실시하거나 단 한 명의 사람이라도 인터뷰하지 않았습니다. 대신, 그들은 기존 지식의 세심한 지도 제작자 역할을 수행했습니다. 그들은 2016년에서 2026년 사이에 발표된 44편의 고품질 동료 검토 논문을 수집하고 분석했습니다. 이 논문들은 정부, 공동체 행동, 그리고 공식 및 비공식 시스템의 혼합이 교차하는 복잡한 지점을 다루었습니다. 논문 속 아이디어들 사이의 연결 관계를 매핑하기 위해 전문 소프트웨어를 사용함으로써, 저자들은 무엇이 작동하고, 무엇이 실패하며, 그 이유가 무엇인지에 대한 명확한 그림을 구축했습니다.
연구진은 정부의 협력 노력이 성공하느냐의 여부가 전적으로 '행정적 하이브리디티(administrative hybridity, 행정적 혼종성)'를 얼마나 잘 다루느냐에 달려 있다는 것을 발견했습니다. 이는 많은 개발도상국에서 나타나는 현실, 즉 두 가지 서로 다른 규칙 체계가 동시에 존재하는 상황을 설명하는 용어입니다. 한쪽에는 성문화된 법, 공식 사무소, 관료적 절차를 가진 공식적인 국가가 있습니다. 다른 한 쪽에는 친족, 전통, 공동체 관습에 기반한 비공식적이고 지역적인 시스템이 있습니다. 오랫동안 근대화 이론은 이 혼합을 문제가 되는 현상, 즉 국가가 완전히 발전하지 못했다는 징후로 취급했습니다. 표준적인 견해는 정부가 순수하고 합리적인 관료제로 비공식 시스템을 없애고 대체해야 한다는 것이었습니다. 그러나 이 논문은 이러한 견해가 틀렸다고 주장합니다. 저자들은 이 혼합이 수정해야 할 결함이 아니라, 이러한 사회의 자연스럽고 종종 유용한 특징임을 입증합니다.
연구는 정부가 지역 전통을 인정하지 않고 자신들의 경직된 서구식 규칙을 강요하려 할 때 결과가 종종 좋지 않다는 것을 보여줍니다. 협력적 노력은 도움을 주려는 대상인 사람들에게 인위적으로 느껴지기 때문에 실패합니다. 연구는 시민 참여가 진정으로 효과적이려면, 국가의 공식적인 명령과 사람들이 실제로 신뢰하는 지역의 관계적 관행 사이의 간극을 메워야 함을 보여줍니다. 예를 들어, 동남아시아와 태평양 일부 지역에서 공동체는 자원을 관리하고 분쟁을 해결하기 위해 오랫동안 전통적인 집회와 관습법을 사용해 왔습니다. 정부 프로그램이 이러한 기존 구조를 무시하고 새로운 기술 관료적 회의나 디지털 포털로 대체하려 할 때, 사람들은 종 часто 이탈합니다. 하지만 공직자들이 이러한 전통적 시스템을 자신들의 계획 속에 의도적으로 엮어 넣을 때, 강력한 일이 일어납니다. 참여는 단순히 체크박스를 채우기 위해 출석하는 공허한 형식을 넘어, 공동체가 자신들에게 필요한 서비스를 설계하고 전달하는 데 기여하는 진정한 파트너십으로 전환됩니다.
저자들은 이러한 역학을 설명하기 위해 세 가지 주요 아이디어를 제안합니다. 첫째, 서로 다른 집단이 함께 일할 수 있는 능력은 정부가 비공식 네트워크를 공식 구조에 얼마나 잘 통합하느냐에 직접적으로 달려 있다고 제안합니다. 만약 정부 기관이 지역 원로들이나 공동체 지도자들과 협력할 수 있다면, 그들은 스스로는 결코 구축할 수 없는 지식과 신뢰에 접근할 수 있게 됩니다. 둘째, 깊고 의미 있는 참여는 시스템이 지역 문화를 존중할 때만 발생한다고 주장합니다. 사람들이 의사결정이 내려지는 방식에서 자신들의 전통이 반영되는 것을 볼 때, 그들은 수동적인 수혜자에서 능동적인 공공 가치의 공동 창조자로 이동합니다. 셋째, 이 논문은 이러한 혼합이 위험이 따르지 않는 것은 아니라고 경고합니다. 만약 정부가 이러한 공식 및 비공식 집단이 어떻게 상호작용할지에 대해 명확하고 공정한 규칙을 설정하지 않는다면, 시스템은 권력을 이용해 타인을 배제하거나 자원을 독점하려는 지역 엘리트들에 의해 탈취될 수 있습니다.
논문은 개발도상국이 나아가야 할 길은 그들의 역사를 지우거나 그들을 단일하고 획일적인 틀에 강제로 맞추는 것이 아니라고 결론짓습니다. 대신, 가장 탄력적이고 효과적인 정부는 일종의 '제도적 장인 정신(institutional craftsmanship)'을 실천하는 정부입니다. 그들은 성문화된 법과 불문율인 관습 사이의 마찰을 탐색하며, 그 긴장감을 힘의 원천으로 바꿉니다. 이러한 혼합 체제를 문제가 아닌 가치 있는 자산으로 취급함으로써, 정부는 더 적응력이 높고 국민으로부터 더 신뢰받는 네트워크를 구축할 수 있습니다. 이 연구는 정책 입안자들에게 서구 모델을 맹목적으로 복제하는 것을 멈추고, 실제 시민들의 삶과 공명하는 시스템을 설계하기 시작하라는 로드맵을 제시합니다. 이는 개발도상국의 행정의 미래가 현대적 국가와 지속적인 지역 공동체 생활의 힘을 조화시키는 능력에 달려 있음을 시사합니다.
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