Unintended shift in supply bases away from well-governed jurisdictions after critical mineral export restrictions

청정 에너지로의 글로벌 전환은 리튬, 코발트, 희토류와 같은 소수의 광물이라는 숨겨진 토대에 의존하고 있습니다. 이 재료들은 배터리, 모터, 전자 기기에 필수적이지만, 지구상에 고르게 분포되어 있지 않습니다. 몇몇 국가들이 이 자원들의 열쇠를 쥐고 있으며, 최근 몇 년 동안 일부 국가들은 이 자원들을 전 세계에 판매하는 방식을 제한하기 시작했습니다. 이에 대응하여 미국과 유럽의 정부들은 기업들이 '리스크를 완화(de-risk)'할 수 있도록 돕기 위해 설계된 규칙들을 도입했습니다. 그 아이디어는 간단합니다. 만약 어떤 기업이 정치적으로 불안정하거나 수출 제한이 엄격한 지역의 광물에 의존한다면, 강력한 법률, 안정적인 법원, 그리고 신뢰할 수 있는 계약을 갖춘 국가에서 새로운 공급처를 찾아야 한다는 것입니다. 기업들이 이러한 거버넌스가 잘 갖춰진 곳으로 공급망을 옮김으로써 더 안전해지고, 글로벌 에너지 전환이 갑작스러운 중단 사태에 덜 취약해지기를 바라는 희망이 담겨 있습니다.

하지만 기업들이 스스로 반응해야 하는 상황에서 이 계획이 실제로 효과가 있을까요? 케임브리지 대학교와 셰필드 대학교 연구진의 새로운 연구는 그 답이 '아니오'라고 시사합니다. 수천 개의 미국 기업의 연례 보고서를 조사하고 10년 이상 그들의 공급업체 관계를 추적한 결과, 연구팀은 놀라운 현실을 발견했습니다. 수출 제한 조치가 내려졌을 때, 이 기업들은 더 안전하고 거버넌스가 우수한 국가로 공급망을 이동하지 않았습니다. 대신, 그들은 정반대 방향으로 움직였습니다. 평균적으로, 이러한 제한에 직면한 기업들의 공급업체들은 법 체계가 더 취약하고 법원이 덜 신뢰할 수 있는 국가에 본사를 두게 되었습니다. 이러한 변화는 주로 많은 디리스킹 정책이 의존도를 낮추고자 하는 바로 그 국가인 중국에 기반을 둔 공급업체의 증가에 의해 주도되었습니다.

연구진은 2005년부터 2026년 사이에 제출된 142,150개의 미국 상장 기업 연례 보고서에서 추출한 방대한 데이터셋을 바탕으로 조사를 구축했습니다. 그들은 갈륨, 게르마늄, 안티모니, 니켈과 같은 핵심 광물을 언급하는 특정 문구들을 찾았으며, 이 재료들이 투입물, 공급원 또는 부족의 원인으로 묘사된 문장을 검색했습니다. 이를 통해 연구진은 어떤 기업이 실제로 이러한 자원에 의존하고 있는지 식별할 수 있었습니다. 그런 다음 연구진은 비즈니스 관계를 추적하는 상업용 데이터베이스를 사용하여 이 기업들을 공개된 공급업체 목록과 매칭했습니다. 공급업체가 운영되는 환경의 질을 측정하기 위해, 연구팀은 국가가 계약을 얼마나 잘 집행하고, 재산권을 보호하며, 독립적인 법원을 유지하는지를 평가하는 표준 글로벌 지수를 사용했습니다. 점수가 높을수록 더 예측 가능하고 안전한 비즈니스 환경을 의미하며, 점수가 낮을수록 더 많은 리스크를 시사합니다.

이 연구는 2010년에서 2024년 사이 중국, 인도네시아, 콩고민주공화국이 부과한 6가지 주요 수출 제한 조치에 초점을 맞췄습니다. 여기에는 중국의 2010년 희토류 쿼터 감축, 인도네시아의 미가공 니켈 광석 수출 금지, 그리고 갈륨, 게르마늄, 안티모니에 대한 중국의 최근 허가 요건 등이 포함되었습니다. 연구진은 이러한 제한 조치에 노출된 기업들과, 이러한 특정 광물에 의존하지 않는 유사한 대조군 기업들을 비교했습니다. 그들은 제한 조치가 발효되기 전과 후, 해당 기업들의 공급처 위치에 어떤 변화가 있었는지 살펴보았습니다.

결과는 명확하면서도 직관에 어긋났습니다. 제한 조치가 발표된 후, 노출된 기업들의 공급업체가 기반을 둔 국가들의 평균적인 법적 품질은 하락했습니다. 구체적으로, 세계은행의 법치 지수(rule-of-law index)에서 0.064포인트 하락했습니다. 이 수치는 작아 보일 수 있지만, 글로벌 무역 지형의 유의미한 변화를 나타냅니다. 이는 대략 한 기업이 가진 공급업체 28개당 미국에 기반을 둔 공급업체 하나를 중국에 기반을 둔 것으로 대체한 것과 맞먹는 수준입니다. 이러한 하락은 해당 국가들 자체가 덜 안정적이 되었기 때문에 발생한 것이 아닙니다. 해당 국가들의 점수는 동일하게 유지되었습니다. 대신, 기업들이 중국의 공급업체를 더 많이 추가하고 미국 및 그 자유무역 파트너국인 일본의 공급업체를 줄였기 때문에 발생한 현상이었습니다.

연구는 몇 가지 대안적인 설명들을 신중하게 배제했습니다. 연구진은 이것이 단순히 모든 금속 사용 기업에 영향을 미치는 일반적인 추세인지 확인했으나, 특정 광물을 사용하는 기업들의 이동이 다른 금속 사용자들의 이동보다 훨씬 뚜렷하고 컸다는 것을 발견했습니다. 또한 기업들이 단순히 새로운 공급처를 찾는 것인지, 아니면 기존 공급처를 다르게 보고하고 있는 것인지도 살펴보았습니다. 데이터는 이 변화가 실재함을 보여주었습니다. 즉, 기업들은 실제로 중국에 새로운 공급업체를 추가하고 기존 업체들을 제외하고 있었으며, 이러한 패턴은 제한 조치에 한 번 이상 노출되었거나 공개된 공급업체 수가 적은 기업들 사이에서 가장 뚜렷하게 나타났습니다.

흥미롭게도, 기업들은 정책 입안자들이 기대했던 방식으로 대안을 찾으려 하지 않는 것으로 보였습니다. 연구진은 기업들이 새로운 공급처를 찾거나 공급원을 다각화하는 것에 대해 더 많이 기술하고 있는지 확인하기 위해 연례 보고서의 텍스트를 분석했습니다. 제한 조치 이후 기업들이 이러한 주제에 대해 조금 더 많이 언급하긴 했지만, 이는 이미 몇 년 동안 지속되어 온 추세의 연장이었습니다. 이러한 움직임을 설명할 만한 급격한 검색 활동의 급증은 없었습니다. 더욱이, 연구는 기업들이 제한 조치에 대한 직접적인 반응으로 더 나은 거버넌스를 갖춘 공급처로 이동하고 있다는 증거를 찾지 못했습니다. 사실, 2015년 중국이 희토류 쿼터를 해제했을 때, 영향을 받은 기업들의 공급망은 다시 강력한 법 체계를 가진 국가들로 돌아갔는데, 이는 초기 단계의 이동이 제한 조치에 대한 반응이었음을 시사합니다.

이 연구 결과는 지정학적 압박에 직면했을 때 시장의 힘이 자연스럽게 기업들을 더 안전하고 안정적인 공급망으로 안내할 것이라는 가정을 반박합니다. 연구는 원자재 공급이 끊길 때, 기업들이 흔히 공급망의 중간 단계(midstream)를 통제하는 허브로부터 오는 가공된 재료나 부품을 포함하여 가장 쉽게 구할 수 있는 대안을 선택하게 된다는 점을 시사합니다. 예를 들어, 인도네시아의 니켈 금지 조치의 경우, 해당 금지는 인도네시아 내의 정련 능력을 개발하도록 강제했으며, 이 중 상당 부분은 중국 자본에 의해 통제됩니다. 결과적으로 니켈이 필요했던 기업들은 중국이 통제하는 엔티티로부터 구매하게 되었고, 이는 법치 점수가 낮은 관할권에 등록된 공급업체를 이용하게 된 결과를 낳았습니다.

이것이 기업들이 자신들의 공급망 리스크를 무시한다는 뜻은 아닙니다. 다만 보안으로 가는 길이 단순히 국가를 바꾸는 것보다 훨씬 복잡하다는 것을 의미합니다. 이 연구는 공급 압박이 가해질 때 공급 기반의 거버넌스가 주의 깊게 다뤄져야 할 핵심 요소임을 강조합니다. 정책 입안자들에게 있어, 이 결과는 수출 금지에 대한 기업의 반응만으로는 디리스킹 목표가 자동으로 달성될 것이라고 가정해서는 안 된다는 점을 시사합니다. 만약 목표가 공급망을 거버넌스가 잘 갖춰진 관할권으로 이동시키는 것이라면, 위기가 닥친 후에 기업들이 스스로 해결하도록 맡겨두는 것만으로는 충분하지 않다는 것을 이 증거는 보여줍니다. 구체적인 인센티브나 지원 없이는, 공급 충격에 대한 자연스러운 반응이 기업들을 그들이 피하고자 했던 바로 그 관할권 속으로 더 깊숙이 끌어들일 수 있습니다.