VAT Introduction and Tax Mobilization in the Gulf: Synthetic Control and Event-Study Evidence

Eeuwenlang hebben overheden vertrouwd op een handvol betrouwbare inkomstenbronnen om hun samenlevingen draaiende te houden. In veel delen van de wereld komt dit geld uit de verkoop van olie of andere natuurlijke hulpbronnen. Maar wanneer de prijs van die hulpbronnen daalt, of wanneer de wereld verandert, kunnen landen die daarvan afhankelijk zijn, in problemen komen met hun budgetten. Om dit op te lossen, hebben economen lang betoogd dat landen een breder vangnet moeten opbouwen door belastingen rechtstreeks te innen bij de dagelijkse uitgaven van hun burgers. Een van de krachtigste instrumenten hiervoor is een belasting op goederen en diensten, bekend als een btw (belasting op de toegevoegde waarde). In tegenstelling tot een eenvoudige omzetbelasting die slechts één keer bij de kassa wordt geïnd, wordt deze belasting bij elke stap van de productie geïnd, van de fabrieksvloer tot de uiteindelijke verkoop, waardoor het moeilijker is om te verbergen en gemakkelijker te innen. De grote vraag voor beleidsmakers is altijd geweest of de introductie van een dergelijke belasting daadwerkelijk het geld binnenbrengt dat ze nodig hebben, of dat mensen simpelweg stoppen met het kopen van dingen, of dat het de overheid dwingt om andere belastingen te verlagen om het verschil aan te vullen.

In de Golfregio werd een groep welvarende landen, bekend om hun enorme olievoorraden, met exact dit dilemma geconfronteerd. Tussen 2018 en 2021 besloten vier van deze landen — Saoedia-Arabië, de Verenigde Arabische Emiraten, Bahrein en Oman — voor het eerst een btw in te voeren. Hiervoor inden hun regeringen bijna geen geld uit algemene consumptie; hun budgetten werden bijna volledig gefinancierd door olie. Wat dit experiment uniek maakte, was niet alleen dat ze vanaf nul begonnen, maar ook dat twee van hen, Saoedia-Arabië en Bahrein, later besloten hun belastingtarieven aanzienlijk te verhogen. Dit creëerde een zeldzame gelegenheid voor onderzoekers om in realtime te observeren hoe een belasting zich gedraagt wanneer deze eerst wordt geïntroduceerd en daarna duurder wordt gemaakt. Een onderzoeker aan de King Faisal Universiteit, Mohammed Alomair, besloot dit evenement te bestuderen om te zien of de theorie in de praktijk standhield. Hij wilde weten of de belasting daadwerkelijk de staatskas vulde, of het andere inkomstenbronnen verving, en of het verhogen van het tarief simpelweg meer geld opleverde of dat het het systeem minder efficiënt maakte.

Om deze vragen te beantwoorden, gebruikte de onderzoeker een methode die werkt als een tijdmachine voor de economie. Hij verzamelde gegevens van 163 verschillende landen over een periode van vierentwintig jaar om een beeld te schetsen van wat er zou zijn gebeurd met de Golfstaten als ze de belasting nooit hadden ingevoerd. Door de werkelijke cijfers van de Golfstaten te vergelijken met een zorgvuldig geconstrueerde "synthetische" versie van diezelfde landen — gecreëerd door de economische patronen van vergelijkbare landen die de belasting niet hebben ingevoerd te middelen — kon hij het ware effect van het beleid isoleren. Hij keek ook naar hoe de belastingopbrengsten jaar per jaar veranderden, om te controleren of de stijging in belastinggeld een werkelijke nieuwe bron van inkomsten was of slechts een verschuiving van de ene naar de andere zak.

De resultaten toonden aan dat de introductie van de belasting een duidelijk succes was wat betreft het ophalen van geld. In het eerste jaar dat de belasting actief was, steeg het bedrag dat werd geïnd van goederen en diensten met ongeveer 1,1 procent van de totale economische output van het land. In het derde jaar was dit cijfer gegroeid naar ongeveer drie procent. Dit was een aanzienlijke stimulans, vooral voor landen die voorheen bijna niets uit deze bron inden. Cruciaal was dat de studie vond dat dit nieuwe geld niet ten koste ging van andere belastingen. De overheid hoefde de belastingen op inkomen of handel niet te verlagen om de btw te laten werken; in plaats daarvan groeide de totale belastingopbrengst met hetzelfde bedrag als de nieuwe belasting alleen. Dit bevestigde dat de belasting werkelijk nieuwe rijkdom aan de begroting van de staat toevoegde in plaats van alleen bestaande fondsen te herverdelen.

Het verhaal werd echter ingewikkelder toen de belastingtarieven werden verhoogd. In Saoedia-Arabië verdrievoudigde de regering het belastingtarief van vijf procent naar vijftien procent. Hoewel dit meer geld opleverde, was de stijging niet zo groot als de tariefverhoging zou doen vermoeden. Voor elke procentpunt die het tarief steeg, steeg de opbrengst niet evenredig; in plaats daarvan werd het systeem minder efficiënt in het innen van het volledige theoretische bedrag. De studie vond dat de efficiëntie van de belastinginning aanzienlijk daalde, wat suggereert dat naarmate het tarief hoger werd, mensen en bedrijven meer manieren vonden om de belasting te ontwijken, of dat de belastinggrondslag kromp. In contrast hiermee verdubbelde Bahrein zijn tarief van vijf procent naar tien procent, en in dat geval bleef de efficiëntie hoog. De inkomsten groeiden bijna in directe verhouding tot de tariefverhoging. Dit verschil suggereert dat er een limiet is aan hoe hoog een belastingtarief kan gaan voordat het begint zijn kracht te verliezen, en dat die limiet lager ligt dan sommige beleidsmakers hopen.

Het onderzoek keek ook naar het bredere plaatje door een twintig jaar aan gegevens van eenentwintig verschillende landen te onderzoeken die soortgelijke belastingen hadden ingevoerd. Het stelde vast dat de kwaliteit van de instituties van een land een belangrijke rol speelde in hoeveel geld de belasting genereerde. Landen met een sterker bestuur, betere regels en een effectievere administratie waren in staat om aanzienlijk meer inkomsten te innen dan landen met zwakkere systemen. Dit impliceert dat het succes van een belasting niet alleen afhangt van het tarief zelf, maar ook van het vertrouwen en de capaciteit van de overheid die deze heft. De Golfstaten presteerden, ondanks dat ze nieuw waren aan dit type belasting, zeer goed vergeleken met het wereldwijde gemiddelde, grotendeels omdat ze sterke administratieve systemen hadden opgebouwd voordat ze de belasting lanceerden.

Uiteindelijk biedt de studie een duidelijke les voor grondstofrijke landen die proberen hun inkomen te diversifiëren. Het introduceren van een brede, eenvoudige belasting op consumptie kan snel een aanzienlijke nieuwe inkomstenbron genereren zonder andere delen van de economie te schaden. Echter, de relatie tussen het belastingtarief en het geïnde geld is geen rechte lijn. Het te hoog verhogen van het tarief kan averechts werken, waardoor het systeem minder efficiënt wordt en minder geld oplevert dan verwacht. De meest effectieve weg vooruit lijkt het handhaven van een brede basis met een gematigd tarief, ondersteund door sterk bestuur, in plaats van simpelweg te proberen meer geld uit het systeem te persen door het percentage te verhogen. Voor de Golfstaten suggereert deze ervaring dat ze succesvol een nieuwe pijler van hun economie hebben opgebouwd, maar dat ze voorzichtig moeten zijn om die pijler niet te hard te belasten.