VAT Introduction and Tax Mobilization in the Gulf: Synthetic Control and Event-Study Evidence

Seit Jahrhunderten verlassen sich Regierungen auf einige wenige zuverlässige Einkommensquellen, um ihre Gesellschaften am Laufen zu halten. In vielen Teilen der Welt stammt dieses Geld aus dem Verkauf von Öl oder anderen natürlichen Ressourcen. Doch wenn die Preise für diese Ressourcen fallen oder sich die Welt verändert, können Länder, die von ihnen abhängen, in Schwierigkeiten mit ihren Budgets geraten. Um dies zu beheben, haben Ökonomen lange Zeit argumentiert, dass Nationen ein breiteres Sicherheitsnetz aufbauen sollten, indem sie Steuern direkt aus den täglichen Ausgaben ihrer Bürger erheben. Eines der mächtigsten Instrumente dafür ist eine Steuer auf Waren und Dienstleistungen, bekannt als Mehrwertsteuer. Im Gegensatz zu einer einfachen Umsatzsteuer, die nur einmal an der Kasse erhoben wird, wird diese Steuer bei jedem Schritt der Produktion erhoben, vom Fabrikboden bis zum Endverkauf, was es schwieriger macht, sie zu verbergen, und einfacher, sie einzutreiben. Die große Frage für politische Entscheidungsträger war schon immer, ob die Einführung einer solchen Steuer tatsächlich das Geld einbringt, das sie benötigen, oder ob sie die Menschen einfach dazu bringt, weniger zu kaufen, oder ob sie die Regierung dazu zwingt, andere Steuern zu senken, um den Unterschied auszugleichen.

In der Golfregion stand eine Gruppe wohlhabender Nationen, die für ihre riesigen Ölreserven bekannt sind, vor genau diesem Dilemma. Zwischen 2018 und 2021 beschlossen vier dieser Länder – Saudi-Arabien, die Vereinigten Arabischen Emirate, Bahrain und Oman – erstmals eine Mehrwertsteuer einzuführen. Zuvor erhoben ihre Regierungen fast kein Geld aus dem allgemeinen Konsum; ihre Budgets wurden fast ausschließlich durch Öl finanziert. Was dieses Experiment so einzigartig machte, war nicht nur, dass sie bei Null anfingen, sondern dass zwei von ihnen, Saudi-Arabien und Bahrain, später ihre Steuersätze erheblich anhoben. Dies schuf eine seltene Gelegenheit für Forscher, in Echtzeit zu beobachten, wie sich eine Steuer verhält, wenn sie erst eingeführt und dann teurer gemacht wird. Ein Forscher an der King Faisal University, Mohammed Alomair, beschloss, dieses Ereignis zu untersuchen, um zu sehen, ob die Theorie in der Praxis standhielt. Er wollte wissen, ob die Steuer tatsächlich die Staatskassen füllte, ob sie andere Einkommensquellen ersetzte und ob eine Erhöhung des Satzes einfach mehr Geld einbrachte oder ob sie das System weniger effizient machte.

Um diese Fragen zu beantworten, nutzte der Forscher eine Methode, die wie eine Zeitmaschine für die Wirtschaft funktioniert. Er sammelte Daten aus 163 verschiedenen Ländern über einen Zeitraum von vierundzwanzig Jahren, um ein Bild davon zu zeichnen, was in den Golfstaaten passiert wäre, wenn sie die Steuer nie eingeführt hätten. Durch den Vergleich der tatsächlichen Zahlen aus den Golfstaaten mit einer sorgfältig konstruierten „synthetischen“ Version derselben Länder – erstellt durch die Mittelung der wirtschaftlichen Muster ähnlicher Nationen, die die Steuer nicht eingeführt hatten – konnte er den wahren Effekt der Politik isolieren. Er untersuchte auch, wie sich die Steuereinnahmen Jahr für Jahr veränderten, um zu prüfen, ob der Anstieg der Steuereinnahmen eine echte neue Einkommensquelle war oder nur eine Verschiebung von einer Tasche in eine andere.

Die Ergebnisse zeigten, dass die Einführung der Steuer in Bezug auf das Einbringen von Geld ein klarer Erfolg war. Im ersten Jahr, in dem die Steuer aktiv war, stieg der Betrag, der von Waren und Dienstleistungen eingenommen wurde, um etwa 1,1 Prozent der gesamten Wirtschaftsleistung des Landes. Im dritten Jahr war diese Zahl auf etwa drei Prozent angewachsen. Dies war eine signifikante Steigerung, insbesondere für Nationen, die zuvor fast nichts aus dieser Quelle erhielten. Entscheidend war, dass die Studie fand, dass dieses neue Geld nicht zu Lasten anderer Steuern ging. Die Regierung musste nicht die Steuern auf Einkommen oder Handel senken, um die Mehrwertsteuer zu ermöglichen; stattdin wuchs der Gesamtbetrag der Steuereinnahmen um denselben Betrag wie die neue Steuer allein. Dies bestätigte, dass die Steuer dem Staat tatsächlich neues Vermögen in das Budget einbrachte, anstatt nur bestehende Mittel umzuverteilen.

Die Geschichte wurde jedoch komplizierter, als die Steuersätze erhöht wurden. In Saudi-Arabien verdreifachte die Regierung den Steuersatz von fünf Prozent auf fünfzehn Prozent. Dies brachte zwar mehr Geld ein, aber der Anstieg war nicht so groß, wie die Erhöhung des Satzes vermuten ließe. Für jeden Prozentpunkt, um den der Satz stieg, stiegen die Einnahmen nicht proportional; stattdessen wurde das System weniger effizient darin, den vollen theoretischen Betrag einzutreiben. Die Studie ergab, dass die Effizienz der Steuererhebung signifikant sank, was darauf hindeutet, dass Menschen und Unternehmen mit steigendem Satz mehr Wege fanden, sie zu umgehen, oder dass die Steuerbasis schrumpfte. Im Gegensatz dazu verdoppelte Bahrain seinen Satz von fünf auf zehn Prozent, und in diesem Fall blieb die Effizienz hoch. Die Einnahmen wuchsen fast im direkten Verhältnis zur Erhöhung des Satzes. Dieser Unterschied deutet darauf hin, dass es eine Grenze gibt, wie hoch ein Steuersatz sein kann, bevor er an Kraft verliert, und dass diese Grenze niedriger liegen könnte, als manche politischen Entscheidungsträger hoffen.

Die Forschung betrachtete auch das Gesamtbild, indem sie neunundzwanzig verschiedene Länder untersuchte, die in den letzten zwei Jahrzehnten ähnliche Steuern eingeführt hatten. Sie fand heraus, dass die Qualität der Institutionen eines Landes eine große Rolle dabei spielte, wie viel Geld die Steuer generierte. Nationen mit stärkerer Regierungsführung, besseren Regeln und effektiverer Verwaltung konnten deutlich mehr Einnahmen erzielen als jene mit schwächeren Systemen. Dies impliziert, dass der Erfolg einer Steuer nicht nur vom Satz selbst abhängt, sondern vom Vertrauen und der Fähigkeit der Regierung, die sie erhebt. Die Golfstaaten schnitten trotz der Tatsache, dass sie neu in dieser Art von Steuer waren, im Vergleich zum weltweiten Durchschnitt sehr gut ab, hauptsächlich weil sie starke Verwaltungssysteme aufgebaut hatten, bevor sie die Steuer einführten.

Letztlich bietet die Studie eine klare Lektion für ressourcenreiche Länder, die versuchen, ihr Einkommen zu diversifizieren. Die Einführung einer breiten, einfachen Steuer auf den Konsum kann schnell erhebliche neue Einnahmen generieren, ohne andere Teile der Wirtschaft zu schädigen. Die Beziehung zwischen dem Steuersatz und dem eingenommenen Geld ist jedoch keine gerade Linie. Eine zu hohe Erhöhung des Satzes kann nach hinten losgehen, indem sie das System weniger effizient macht und weniger Geld als erwartet einbringt. Der effektivste Weg scheint darin zu bestehen, eine breite Basis mit einem moderaten Satz beizubehalten, unterstützt durch eine starke Regierungsführung, anstatt einfach zu versuchen, mehr Geld aus dem System herauszuquetschen, indem man den Prozentsatz erhöht. Für die Golfstaaten deutet diese Erfahrung darauf, dass sie erfolgreich eine neue Säule ihrer Wirtschaft aufgebaut haben, aber sie müssen vorsichtig sein, diese Säule nicht zu stark zu belasten.