What Counts as Climate Spending? Expenditure Attribution and Accountability in Viet Nam's Public Budgets

Wanneer een regering de strijd tegen klimaatverandering wil aanpakken, moet zij eerst beslissen hoeveel van haar geld daadwerkelijk wordt uitgegeven aan die strijd. Dit is geen eenvoudige zaak van het optellen van bonnetjes. Een enkel budgetitem, zoals een nieuwe weg of een waterkering, dient vaak meerdere doelen tegelijk: het kan mensen verplaatsen, de lokale economie stimuleren en ook de gemeenschap helpen overleven bij een stijgende zeespiegel. De uitdaging voor accountants en beleidsmakers is om precies te bepalen welk deel van de kosten van dat enkele project als "klimaatuitgaven" mag worden geteld. Dit proces houdt een reeks oordelen in: beslissen of een project er überhaupt wel bij hoort, bepalen hoe sterk het gerelateerd is aan klimaatdoelen, en vervolgens berekenen welk deel van de totale kosten als klimaatgerelateerd wordt bestempeld. Deze beslissingen zijn van groot belang, omdat het eindcijfer aan het publiek en internationale donoren vertelt hoe serieus een land zijn milieubeloften neemt. Als de regels voor het tellen onduidelijk zijn, of als de weg van het oorspronkelijke budget naar het uiteindelijke klimaattotaal niet gevolgd kan worden, dan verliest het gerapporteerde getal zijn kracht om leiders ter verantwoording te roepen.

Onderzoekers van de Thanh Dong Universiteit in Vietnam gingen onderzoeken hoe dit tellen in de praktijk precies gebeurt. Ze bekeken de openbare registers van drie provincies — An Giang, Bac Ninh en Quang Nam — over een periode van tien jaar van 2010 tot 2020. Hun doel was niet om te zien of het geld goed werd uitgegeven of of de projecten daadwerkelijk de klimaatrisico's verminderden, maar om het papierwerk zelf te volgen. Ze wilden weten: als je een eindcijfer ziet dat wordt gepresenteerd als het "klimaatbudget", kun je dan achteruitwerken hoe dat cijfer tot stand is gekomen? Kun je het oorspronkelijke project vinden, de specifieke regels die gebruikt zijn om het te beoordelen, en de wiskunde die de oorspronkelijke kosten in een klimaatcijfer heeft veranderd?

De studie richtte zich op een specifiek overheidsbeoordelingsproces genaamd de Climate Public Expenditure and Investment Review. In dit systeem nemen ambtenaren bestaande budgetposten en sorteren deze in categorieën. Sommige categorieën gaan puur over het klimaat, terwijl andere gemengd zijn. Voor de gemengde categorieën wordt een "relevantieschaal" gebruikt. Stel je voor dat een project wordt beoordeeld als deels gericht op klimaat en deels op algemene ontwikkeling. De regels schrijven voor dat als een project "zeer relevant" is voor het klimaat, het een score van 75 tot 99 procent kan krijgen, en het midden van dat bereik wordt gebruikt om het klimaatgedeelte te berekenen. Als het slechts een "lage relevantie" heeft, is de score veel kleiner. De onderzoekers ontdekten dat deze methode een enkel, vast bedrag verandert in een ander, beleidsspecifiek getal. De oorspronkelijke kosten van de weg of de school veranderen niet, maar het bedrag dat als "klimaatuitgave" wordt gerapporteerd, verandert op basis van het oordeel over de relevantie ervan.

De onderzoekers ontdekten dat hoewel de algemene regels voor dit proces duidelijk en publiek toegankelijk zijn, de mogelijkheid om specifieke getallen terug te leiden naar hun bron ongelijkmatig is. Ze konden de officiële richtlijnen en de brede totalen voor elke provincie gemakkelijk inzien. Zo konden ze zien dat het totale klimaatbudget in Bac Ninh over het hele decennium bijna 6 biljoen Vietnamese dong bedroeg, terwijl dat in Quang Nam bijna 10 biljoen was. Ze konden ook zien hoe deze totalen waren onderverdeeld in verschillende pijlers, zoals "veerkrachtige samenleving" of "beleid en bestuur". Echter, wanneer ze probeerden het pad voor individuele projecten te volgen, liep het spoor vaak dood. In sommige gevallen toonden de openbare rapporten een eindtotaal, maar ontbrak de gedetailleerde lijst van elk afzonderlijk project en de specifieke relevantiescore. Zonder die details kan een buitenstaander niet verifiëren hoe het eindcijfer is opgebouwd.

In één specifiek geval betreffende de provincie Bac Ninh in 2018, vonden de onderzoekers een gat dat de publieke documenten niet konden verklaren. De som van de kleinere delen die in het document werden gerapporteerd, kwam niet overeen met het getoonde eindtotaal. Het verschil was groot genoeg om vragen op te roepen, maar het rapport bood niet de ontbrekende stukjes om het puzzelstukje op te lossen. Op een vergelijkbare manier in An Giang beweerde het rapport dat een bepa$\text{cel}$ percentage van het budget afkomstig was uit buitenlandse hulp, maar de cijfers in de gedetailleerde tabellen kwamen niet overeen met dat percentage. De onderzoekers konden niet bepalen of dit een simpele fout was, een andere manier van tellen, of een gat in de verslaglegging. Ze concludeerden dat hoewel de regels bestaan, de documentatie die vereist is om te bewijzen dat die regels voor elk project zijn nageleefd, vaak incompleet is.

Dit betekent niet dat de overheid iets verbergt of dat de cijfers fout zijn. Het betekent simpelweg dat de "papieren spoor" niet altijd volledig genoeg is voor een buitenstaander om het hele verhaal te reconstrueren. De studie benadrukt een specifiek type verantwoordelijkheidsprobleem: het gaat niet om de vraag of het geld is gestolen of verspild, maar of het verhaal van hoe een getal tot stand is gekomen, volledig verteld kan worden. De onderzoekers ontdekten dat het proces van het omzetten van een reguliere budgetpost in een klimaatcijfer een vorm van boekhoudkundige waardering is. Het is een manier om een bestaand geldbedrag op een nieuwe, beleidsgerichte manier te beschrijven. De waarde van het geld zelf verandert niet, maar de identiteit ervan in het rapport wel.

De implicaties van deze bevinding zijn praktisch voor iedereen die overheidsrapporten leest. Het suggereert dat een nauwkeurig ogend getal op een pagina, zoals een totaal klimaatbudget, mogelijk niet over een volledig zichtbare geschiedenis beschikt. De regels voor het tellen zijn publiek en de grote totalen zijn duidelijk, maar de stapsgewijze reis voor individuele projecten wordt vaak vertroebeld door ontbrekende details. Voor het publiek en voor onafhankelijke beoordelaars betekent dit dat het zien van een rapport niet hetzelfde is als het kunnen controleren van het werk. De studie adviseert dat overheden betere registers bijhouden die de oorspronkelijke projectkosten direct koppelen aan het uiteindelijke klimaatlabel, inclusief de specifieke relevantiescore en de gebruikte wiskunde. Dit zou niet bewijzen dat de besteding effectief was, maar het zou mensen in staat stellen om precies te zien hoe de claim is gemaakt.

Uiteindelijk onthult het artikel dat het tellen van klimaatuitgaven evenzeer over documentatie gaat als over geld. De onderzoekers hebben aangetoond dat het systeem in Vietnam in staat is om grote, gedetailleerde rapporten te produceren, maar dat de mogelijkheid om elk enkel getal terug te leiden naar de oorsprong beperkt is. De regels zijn er, en de totalen worden berekend, maar de brug tussen die twee is soms gebroken. Dit laat een gat achter in het publieke begrip: we kunnen de bestemming zien, maar we kunnen niet altijd het pad zien dat is afgelegd om daar te komen. De studie concludeert dat voor klimaatfinanciering werkelijk verantwoording nodig is, de focus moet worden uitgebreid van alleen het rapporteren van de eindtotalen naar het waarborgen dat de gehele keten van beslissingen die tot die totalen leiden, zichtbaar en begrijpelijk is voor iedereen.