From Prescriptive Standards to Proportional Risk: A Critical Analysis of English Fire Safety Regulation

每当一座建筑被设计或投入使用时，建造者、居住或工作在其中的人以及监管他们的政府之间，都会达成一项默契。这是一项关于消防安全的协议。几十年来，确保这种安全的方式一直依赖于一个简单而僵化的理念：严格遵守书面规则。如果法律规定墙壁必须由某种特定材料制成，或者门必须达到一定的宽度，那么法律就是这么说的，讨论也随之结束。这种方法被称为“规范性监管”（prescriptive regulation）。它就像一个食谱，要求你必须使用恰好两杯面粉并烘焙三十分钟；如果你照做了，蛋糕就是安全的。但火灾不是蛋糕。火灾是一种混乱且不可预测的事件，它在每座建筑中的表现都不同，取决于内部物品、人员移动方式以及风向。近年来，规则已从严格的食谱转向了一种更灵活的概念，即“基于性能的监管”（performance-based regulation）。法律不再仅仅说“使用这种材料”，而是通常说“确保人们能安全逃生”。这把责任转嫁给了设计师或建筑所有者，要求他们证明其建筑是有效的，而不仅仅是完成一项勾选任务。然而，悬而未决的问题是，这种灵活性是否正在发挥作用，还是它留下了过多的混乱与误差空间。

利物浦大学的一个研究小组致力于追踪英格兰这些规则的历史，研究消防安全的方法如何从第二次世界大战结束至今发生了变化。他们不仅阅读了法律，还将立法本身视为一个数据集。该团队收集了二十一份关键法律文件，涵盖了从旧的公共卫生法案到最新的《2022年建筑安全法案》。随后，他们仔细检查了这些文件中的每一项要求，并将每一项归入两个类别之一。第一个类别是“基于规则的”（rules-based），即法律要求执行特定的行动或标准；第二个类别是“基于性能的”（performance-based），即法律设定一个目标（例如限制火势蔓延），但对于实现该目标的方法则保持开放。通过对这些跨越数十年的要求进行计数和比较，研究人员绘制出了消防安全思维的演变图谱。他们发现了一个清晰且渐进的转变过程。在战后初期，法律几乎完全是基于规则的，要求使用特定的材料和施工方法。随着时间的推移，特别是在20世纪80年代之后，平衡点向基于性能的目标倾斜。法律开始要求结果而非具体的指令，信任专家能够找到实现安全性的最佳途径。

然而，研究表明，这种转变并非一条平滑的直线。研究人员发现，重大的悲剧往往会中断这种向灵活性发展的趋势。当大规模火灾造成大量死亡时，政府往往会通过收紧规则来做出反应，回归到一种更为僵化的、规范性的风格。例如，在1987年伦敦国王十字车站火灾发生后，新法律出台，强制要求地铁站必须符合特定标准。同样，2017年毁灭性的格伦费尔塔火灾导致了新的立法，虽然这些立法仍植根于基于性能的思想，但引入了对某些材料的具体禁令，并为建筑管理人设立了新的、严格的角色。研究人员指出，尽管法律的总趋势是向基于风险的思维发展，但这些危机时刻会将系统拉回到追求确定性的路径上。这创造了一个混合系统：法律要求灵活的结果，却经常针对如何达到这些结果提供僵化的指导。

研究人员确定的核心问题是，这种转变造成了理解上的鸿沟，尤其是在对于已经投入使用的建筑而言。对于新建筑，有详细的指南解释如何达到安全目标。但对于现有建筑，法律依赖于一个被称为“比例性”（proportionality）的概念。这意味着所采取的消防措施应当与风险相匹配，而不应过度。研究人员发现，法律从未真正定义什么是“比例得当”。这是一个因人而异的词汇。建筑所有者可能认为某项措施因成本过高而不具比例性，而消防官员可能认为它是必不可少的。由于缺乏明确的定义，该系统高度依赖于相关人员的技能和判断。如果一名建筑管理人未经充分培训，或者监管者缺乏正确的数据，建筑的安全程度就会产生巨大的差异。研究表明，在许多情况下，人们只是在遵循旧规则或猜测什么是安全的，而不是利用关于火灾行为的实际数据来做出决策。

研究人员还指出，支持这些决策的数据严重匮乏。虽然有指南用于设计使用火灾频率和增长统计数据的现代建筑，但这些指南所依赖的信息往往是几十年前的。它们并未反映出现代建筑是如何燃烧的，也未反映出像锂离子电池这样的新技术和新材料如何改变了风险。由于缺乏最新的数据，建筑的“性能”往往是根据过去的景象而非现实的现状来评判的。研究建议，为了让系统发挥作用，监管者和建筑所有者需要获得有关火灾的最新、真实的现实数据。他们不仅需要知道火灾是如何发生的，还需要准确了解火灾是如何起火、如何蔓延，以及哪些安全措施奏效或失效。只有拥有这类信息，“比例性”的概念才能得到正确应用，从而确保每座建筑都能针对其面临的实际风险获得适当水平的保护。

最终，该论文得出结论：向灵活目标迈进是必要的步骤，但尚未完全实现。该系统目前正处于两个世界的夹缝之中：它要求灵活的、基于风险的思维，却往往提供僵化且过时的指导来实现它。研究人员认为，要解决这个问题，重点必须从仅仅检查是否遵守了某项规则，转向理解建筑中的实际风险。这需要一种新的方法，即决策应由真实数据驱动，并对每座特定建筑中“足够安全”究竟意味着什么有清晰的理解。在“比例性”的定义被明确化并得到有力证据支撑之前，人们在这些建筑内的安全，仍将取决于管理人员参差不齐的个人技能，而非取决于一个真正旨在保护他们的系统。