From Prescriptive Standards to Proportional Risk: A Critical Analysis of English Fire Safety Regulation

건물이 설계되거나 사용될 때마다, 건물을 짓는 사람들, 그 안에서 살거나 일하는 사람들, 그리고 그들을 감독하는 정부 사이에는 하나의 무언의 합의가 이루어집니다. 이 합의는 바로 화재 안전에 관한 것입니다. 수십 년 동안 이 안전을 보장하는 방식은 '규칙을 적힌 그대로 정확히 따르라'는 단순하고 경직된 아이디어에 의존해 왔습니다. 만약 벽을 특정 재료로 만들어야 하거나 문 너비가 일정해야 한다면, 법은 그렇게 명시했고 그것으로 논의는 끝이었습니다. 이러한 접근 방식은 '처방적 규제(prescriptive regulation)'라고 불립니다. 이는 마치 레시피에서 반드시 밀가루 두 컵을 사용하고 30분 동안 구워야 한다는 것과 같습니다. 그렇게 하면 케이크는 안전할 것입니다. 하지만 불은 케이크가 아닙니다. 불은 건물 내부의 내용물, 사람들의 움직임, 바람이 어떻게 부는지에 따라 매번 다르게 행동하는 혼란스럽고 예측 불가능한 사건입니다. 최근 몇 년 동안, 규칙은 엄격한 레시피에서 벗어나 '성능 기반 규제(performance-based regulation)'라는 더 유연한 아이디어로 이동했습니다. 법은 이제 "이 재료를 사용하라"고 말하는 대신, "사람들이 안전하게 탈출할 수 있도록 보장하라"고 말하는 경우가 많습니다. 이는 단순히 체크박스에 표시를 하는 것이 아니라, 설계자나 건물 소유주에게 자신의 건물이 제대로 작동한다는 것을 증명할 책임을 지웁니다. 그러나 남은 질문은, 이러한 유연성이 제대로 작동하고 있는지, 아니면 혼란과 오류의 여지를 너무 많이 남겨두었는지 하는 점입니다.

리버풀 대학교의 연구팀은 영국의 이러한 규칙들의 역사를 추적하기 위해, 제2차 세계대전 종료 시점부터 현재까지 화재 안전에 대한 접근 방식이 어떻게 변화해 왔는지 조사했습니다. 그들은 단순히 법을 읽은 것이 아니라, 입법 자체를 하나의 데이터셋으로 취급했습니다. 연구팀은 오래된 공중보건법부터 가장 최근의 2022년 건물 안전법에 이르기까지 21개의 핵심 법령을 수집했습니다. 그런 다음 이 문서들 내의 모든 요구 사항을 하나하나 면밀히 검토하여, 각 요구 사항을 두 가지 범주 중 하나로 분류했습니다. 첫 번째 범주는 법이 특정 행동이나 표준을 요구하는 '규칙 기반(rules-based)'이었습니다. 두 번째 범주는 법이 화재 확산 제한과 같은 목표를 설정하되 그 목표를 달성하는 방법은 열어두는 '성능 기반(performance-based)'이었습니다. 수십 년에 걸쳐 이 요구 사항들을 집계하고 비교함으로써, 연구진은 화재 안전 사고방식의 진화를 지도화했습니다. 그들은 명확하고 점진적인 변화를 발견했습니다. 전쟁 직후의 법들은 거의 전적으로 특정 재료와 건축 방식을 요구하는 규칙 기반이었습니다. 시간이 흐르면서, 특히 1980년대 이후에는 성능 기반의 목표 쪽으로 균형이 기울었습니다. 법은 구체적인 지침을 요구하는 대신 결과(outcome)를 요구하기 시작했고, 전문가들이 안전을 달성하기 위한 최선의 방법을 찾을 수 있다고 신뢰했습니다.

하지만 연구는 이러한 변화가 매끄러운 직선 형태는 아니라는 점을 밝혀냈습니다. 연구진은 거대한 참사가 이러한 유연성을 향한 추세를 종종 방해한다는 사실을 발견했습니다. 대규모 화재로 많은 사망자가 발생하면, 정부는 다시 규칙을 강화하여 더 엄격하고 처방적인 스타일로 돌아가는 경향이 있습니다. 예를 들어, 1987년 킹스크로스 지하철역 화재 이후, 지하철역에 대한 특정 기준을 의무화하는 새로운 법안들이 통과되었습니다. 마찬가지로, 2017년의 비극적인 그렌펠 타워 화재는 성능 기반 아이디어에 뿌리를 두면서도, 특정 재료에 대한 금지를 도입하고 건물 관리자의 새로운 엄격한 역할을 만든 새로운 입법으로 이어졌습니다. 연구진은 법의 전반적인 방향은 위험 기반 사고를 향하고 있지만, 이러한 위기의 순간들이 시스템을 다시 확실성 쪽으로 끌어당긴다는 점에 주목했습니다. 이는 법이 유연한 결과를 요구하면서도, 그곳에 도달하는 방법에 대해서는 종종 경직된 지침을 제공하는 하이브리드 시스템을 만듭니다.

연구진이 식별한 핵심 문제는 이러한 변화가 특히 이미 점유 중인 건물들에 대해 이해의 격차를 만들었다는 점입니다. 신축 건물의 경우, 안전 목표를 어떻게 충족할지에 대한 상세한 가이드가 있습니다. 하지만 기존 건물의 경우, 법은 '비례성(proportionality)'이라는 개념에 의존합니다. 이는 취해지는 안전 조치가 과도하지 않으면서도 위험에 적절해야 함을 의미합니다. 연구진은 법이 실제로 '비례적'이라는 것이 무엇인지 정의하지 않는다는 것을 발견했습니다. 그것은 사용하는 사람에 따라 변하는 단어입니다. 건물 소유주는 어떤 조치가 비용 측면에서 비례적이지 않다고 생각할 수 있고, 소방관은 그것이 필수적이라고 생각할 수 있습니다. 명확한 정의가 없기 때문에, 시스템은 관련 개인들의 기술과 판단력에 크게 의존합니다. 만약 건물 관리자가 충분히 훈련되지 않았거나 규제자가 적절한 데이터를 가지고 있지 않다면, 건물의 안전성은 매우 크게 달라질 수 있습니다. 연구는 많은 경우에 사람들이 실제 화재가 어떻게 발생하는지에 대한 데이터를 사용하여 결정을 내리기보다, 단순히 오래된 규칙을 따르거나 무엇이 안전한지 추측하고 있다는 것을 보여주었습니다.

연구진은 또한 이러한 결정들을 뒷받침할 데이터가 결정적으로 부족하다는 점을 지적했습니다. 화재 빈도와 성장률에 대한 통계 데이터를 사용하는 신축 건물 설계용 가이드들은 존재하지만, 이 가이드들은 종a종 수십 년 된 정보에 의존하고 있습니다. 이들은 현대의 건물이 어떻게 타는지, 혹은 리튬 이온 배터리와 같은 새로운 재료와 기술이 어떻게 위험을 변화시키는지 반영하지 못합니다. 업데이트되지 않은 데이터 없이는, 건물의 '성능'이 현재의 현실이 아닌 과거의 모습에 비추어 판단되는 경우가 많습니다. 연구는 시스템이 작동하기 위해서 규제자와 건물 소유주가 화재에 관한 최신의 실질적인 데이터에 접근할 수 있어야 한다고 제안합니다. 그들은 단순히 불이 났다는 사실뿐만 아니라, 불이 정확히 어떻게 시작되었고, 어떻게 퍼졌으며, 어떤 안전 조치가 작동했거나 실패했는지를 알아야 합니다. 이러한 종류의 정보가 있어야만 '비례성'의 개념이 올바르게 적용될 수 있으며, 모든 건물이 실제로 직면한 위험에 맞는 적절한 수준의 보호를 받을 수 있습니다.

궁극적으로, 이 논문은 엄격한 규칙에서 유연한 목표로의 이동이 필요한 단계였으나, 아직 완전히 실현되지 않았다고 결론짓습니다. 시스템은 현재 두 세계 사이에 끼어 있습니다. 유연한 위험 기반 사고를 요구하면서도, 이를 달ern하기 위해 종종 경직되고 시대에 뒤떨어진 지침을 제공합니다. 연구진은 이를 해결하기 위해서는 단순히 규칙 준수 여부를 확인하는 것에서 벗어나, 건물의 실제 위험을 이해하는 쪽으로 초점을 옮겨야 한다고 주장합니다. 이를 위해서는 결정이 실제 데이터와, 모든 특정 건물에 대해 '충분히 안전하다'는 것이 실제로 무엇을 의미하는지에 대한 명확한 이해에 의해 주도되는 새로운 접근 방식이 필요합니다. 비례성의 정의가 명확해지고 견고한 증거에 의해 뒷받침될 때까지, 이 건물들 안에 있는 사람들의 안전은 시스템에 의해 설계된 것이 아니라, 그들을 관리하는 사람들의 가변적인 기술에 달려 있게 될 것입니다.