From Prescriptive Standards to Proportional Risk: A Critical Analysis of English Fire Safety Regulation

Elke keer dat een gebouw wordt ontworpen of gebruikt, wordt er een stilzwijgende overeenkomst gesloten tussen de mensen die het bouwen, de mensen die er wonen of werken, en de overheid die hen ziet toe. Deze overeenkomst gaat over brandveiligheid. Decennialang vertrouwde de manier waarop deze veiligheid werd gewaarborgd op een simpel, rigide idee: volg de regels exact zoals ze geschreven staan. Als een muur van een specifiek materiaal gemaakt moest worden, of een deur een bepaalde breedte moest hebben, dan zei de wet dat, en dat was het einde van de discussie. Deze aanpak staat bekend als prescriptieve regulering. Het is als een recept waarbij je precies twee koppen bloem moet gebruiken en dertig minuten moet bakken; als je dat doet, is de cake veilig. Maar vuur is geen cake. Het is een chaotische, onvoorspelbare gebeurtenis die zich in elk gebouw anders gedraagt, afhankelijk van wat er binnenin staat, hoe mensen bewegen en hoe de wind waait. In recente jaren is de verschuiving ingezet van strikte recepten naar een flexibeler idee genaamd prestatiegerichte regulering. In plaats van te zeggen "gebruik dit materiaal", zegt de wet nu vaak "zorg dat mensen veilig kunnen vluchten". Dit legt de verantwoordelijkheid bij de ontwerper of de eigenaar van het gebouw om te bewijzen dat hun gebouw werkt, in plaats van alleen maar een vinkje te zetten. De vraag die echter blijft, is of deze flexibiliteit werkt, of dat het te veel ruimte heeft gelaten voor verwarring en fouten.

Een team van onderzoekers van de Universiteit van Liverpool zette zich scharpe om de geschiedenis van deze regels in Engeland te traceren, waarbij zij onderzochten hoe de aanpak van brandveiligheid is veranderd van het einde van de Tweede Wereldoorlog tot het heden. Ze hebben niet alleen de wetten gelezen; ze behandelden de wetgeving zelf als een dataset. Het team verzamelde eenentwintig belangrijke stukken wetgeving, variërend van oude volksgezondheidswetten tot de meest recente Building Safety Act van 2022. Vervolgens onderzochten ze zorgvuldig elke enkele vereiste binnen deze documenten en deelden deze in in één van de twee categorieën. De eerste categorie was "regelgebaseerd", waarbij de wet een specifieke actie of standaard eist. De tweede was "prestatiegerichte", waarbij de wet een doel stelt, zoals het beperken van de verspreiding van vuur, en de methode om dat doel te bereiken openlaat. Door de vereisten over de decennia heen te tellen en te vergelijken, brachten de onderzoekers de evolutie van het denken over brandveiligheid in kaart. Ze vonden een duidelijke, geleidelijke verschuiving. In de jaren direct na de oorlog waren de wetten bijna volledig regelgebaseerd, waarbij specifieke materialen en constructiemethoden werden geëist. Na verloop van tijd, met name na de jaren tachtig, kantelde de balans naar prestatiegerichte doelen. De wet begon te vragen om resultaten in plaats van specifieke instructies, in het vertrouwen dat experts de beste manier zouden vinden om veiligheid te bereiken.

Deze verschuiving is echter geen vloeiende, rechte lijn. De onderzoekers ontdekten dat grote tragedies dit proces van flexibiliteit vaak onderbreken. Wanneer een grote brand veel doden veroorzaakt, heeft de overheid de neiging om de regels weer aan te scherpen, waardoor men terugkeert naar een meer rigide, prescriptieve stijl. Na de brand in het King's Cross metrostation in 1987 werden bijvoorbeeld nieuwe wetten aangenomen die specifieke standaarden voor metrostations voorschreven. Op dezelfde manier leidde de verwoestende brand in de Grenfell Tower in 2017 tot nieuwe wetgeving die, hoewel nog steeds geworteld in prestatiegerichte ideeën, specifieke verboden op bepaalde materialen introduceerde en nieuwe, strikte rollen voor gebouwbeheerders creëerde. De onderzoekers merkten op dat hoewel de algemene richting van de wet naar risicogebaseerd denken gaat, deze momenten van crisis het systeem terugtrekken naar zekerheid. Dit creëert een hybride systeem waarbij de wet vraagt om flexibele uitkomsten, maar vaak rigide richtlijnen biedt over hoe daar te komen.

Het kernprobleem dat de onderzoekers identificeerden, is dat deze verschuiving een gat in het begrip heeft gecreëerd, met name voor gebouwen die al in gebruik zijn. Voor nieuwe gebouwen zijn er gedetailleerde gidsen die uitleggen hoe aan de veiligheidsdoelen te voldoen. Maar voor bestaande gebouwen vertrouwt de wet op een concept genaamd "proportionaliteit". Dit betekent dat de genomen veiligheidsmaatregelen passend moeten zijn bij het risico, zonder excessief te zijn. De onderzoekers stelden vast dat de wet nooit daadwerkelijk definieert wat "proportioneel" betekent. Het is een woord dat van betekenis verandert afhankelijk van wie het gebruikt. Een gebouweigenaar kan vinden dat een maatregel te duur is om proportioneel te zijn, terwijl een brandinspecteur kan vinden dat het essentieel is. Omdat er geen duidelijke definitie is, rust het systeem zwaar op het vakmanschap en het oordeel van de betrokken individuen. Als een gebouwbeheerder niet volledig getraind is, of als een toezichthouder niet over de juiste gegevens beschikt, kan de veiligheid van het gebouw enorm variëren. De studie toonde aan dat mensen in veel gevallen simpelweg oude regels volgen of raden wat veilig is, in plaats van daadwerkelijke gegevens over hoe branden zich gedragen te gebruiken om beslissingen te nemen.

De onderzoekers wezen ook op een cruciaal gebrek aan gegevens om deze beslissingen te ondersteunen. Hoewel er gidsen zijn voor het ontwerpen van nieuwe gebouwen die gebruikmaken van statistische gegevens over brandfrequentie en brandverloop, vertrouwen deze gidsen vaak op informatie die decennia oud is. Ze weerspiegelen niet hoe moderne gebouwen branden, of hoe nieuwe materialen en technologieën, zoals lithium-ion batterijen, het risico veranderen. Zonder actuele gegevens wordt de "prestatie" van een gebouw vaak beoordeeld tegenover een beeld uit het verleden, en niet tegen de realiteit van het heden. De studie suggereert dat voor het functioneren van het systeem, toezichthouders en gebouweigenaars toegang moeten hebben tot actuele, real-world gegevens over branden. Ze moeten niet alleen weten dat er een brand is geweest, maar ook precies hoe deze is ontstaan, hoe deze zich heeft verspreid en welke veiligheidsmaatregelen wel of niet werkten. Alleen met dit soort informatie kan het concept van "proportionaliteit" correct worden toegepast, zodat elk gebouw het juiste beschermingsniveau krijgt voor de risico's waar het daadwerkelijk mee te maken heeft.

Uiteindelijk concludeert het artikel dat de beweging van strikte regels naar flexibele doelen een noodzakelijke stap was, maar dat deze nog niet volledig is gerealiseerd. Het systeem zit momenteel gevangen tussen twee werelden: het vraagt om flexibel, risicogebaseerd denken, maar biedt vaak rigide, verouderde richtlijnen om dat te bereiken. De onderzoekers betogen dat de focus moet verschuiven van het simpelweg controleren of een regel is gevolgd naar het begrijpen van het werkelijke risico in een gebouw. Dit vereist een nieuwe aanpak waarbij beslissingen worden gedreven door echte gegevens en een duidelijk begrip van wat "veilig genoeg" daadwerkelijk betekent voor elk specifiek gebouw. Totdat de definitie van proportionaliteit duidelijk is en wordt onderbouwd met solide bewijs, zal de veiligheid van de mensen in deze gebouwen afhankelijk blijven van de variabele vaardigheden van de mensen die ze beheren, in plaats van op een systeem dat werkelijk is ontworpen om hen veilig te houden.