From Prescriptive Standards to Proportional Risk: A Critical Analysis of English Fire Safety Regulation

Jedes Mal, wenn ein Gebäude entworfen oder genutzt wird, wird eine stille Vereinbarung zwischen den Menschen, die es bauen, den Menschen, die darin leben oder arbeiten, und der Regierung, die sie beaufsichtigt, geschlossen. Diese Vereinbarung betrifft die Brandsicherheit. Jahrzehntelang beruhte die Art und Weise, wie diese Sicherheit gewährleistet wurde, auf einer einfachen, starren Idee: die Regeln exakt so zu befolgen, wie sie geschrieben stehen. Wenn eine Wand aus einem bestimmten Material bestehen musste oder eine Tür eine bestimmte Breite haben sollte, schrieb das Gesetz dies vor, und damit war die Diskussion beendet. Dieser Ansatz ist als präskriptive Regulierung bekannt. Er ist wie ein Rezept, bei dem man genau zwei Tassen Mehl verwenden und für dreißig Minuten backen muss; wenn man das tut, ist der Kuchen sicher. Aber Feuer ist kein Kuchen. Es ist ein chaotisches, unvorhersehbares Ereignis, das sich in jedem Gebäude anders verhält, je nachdem, was darin enthalten ist, wie sich Menschen bewegen und wie der Wind weht. In den letzten Jahren hat sich die Art der Regeln weg von strengen Rezepten hin zu einer flexibleren Idee namens leistungsbasierter Regulierung verschoben. Anstatt zu sagen „verwende dieses Material“, besagt das Gesetz nun oft „stelle sicher, dass Menschen sicher entkommen können“. Dies legt die Verantwortung auf den Designer oder Gebäudeeigentümer, zu beweisen, dass sein Gebäude funktioniert, anstatt nur ein Häkchen zu setzen. Die Frage, die bleibt, ist jedoch, ob diese Flexibilität funktioniert oder ob sie zu viel Raum für Verwirrung und Fehler gelassen hat.

Ein Team von Forschern der Universität Liverpool setzte sich zum Ziel, die Geschichte dieser Regeln in England nachzuvollziehen, indem sie untersuchten, wie sich der Ansatz zur Brandsicherheit vom Ende des Zweiten Weltkriegs bis zur Gegenwart verändert hat. Sie haben nicht nur die Gesetze gelesen; sie haben die Gesetzgebung selbst als Datensatz behandelt. Das Team sammelte einundzwanzig Schlüsselgesetze, die von alten Gesundheitsgesetzen bis zum jüngsten Building Safety Act von 2022 reichen. Sie untersuchten dann sorgfältig jede einzelne Anforderung innerhalb dieser Dokumente und ordneten jede Anforderung einer von zwei Kategorien zu. Die erste Kategorie war „regelbasiert“, wobei das Gesetz eine spezifische Handlung oder einen Standard fordert. Die zweite war „leistungsbasiert“, wobei das Gesetz ein Ziel setzt, wie etwa die Begrenzung der Brandausbreitung, und die Methode zur Erreichung dieses Ziels offen lässt. Durch das Zählen und Vergleichen dieser Anforderungen über die Jahrzehnte hinweg kartierten die Forscher die Entwicklung des Denkens in der Brandsicherheit. Sie stellten eine klare, graduelle Verschiebung fest. In den Jahren unmittelbar nach dem Krieg waren die Gesetze fast vollständig regelbasiert und verlangten spezifische Materialien und Konstruktionsmethoden. Im Laufe der Zeit, insbesondere nach den 1980er Jahren, kippte das Gleichgewicht hin zu leistungsbasierten Zielen. Das Gesetz begann nach Ergebnissen zu fragen, anstatt spezifische Anweisungen zu geben, im Vertrauen darauf, dass Experten den besten Weg finden könnten, um Sicherheit zu gewährleisten.

Die Studie zeigte jedoch, dass dieser Wandel keine glatte, gerade Linie ist. Die Forscher entdeckten, dass große Tragödien diesen Trend zur Flexibilität oft unterbrechen. Wenn ein großes Feuer viele Todesopfer fordert, neigt die Regierung dazu, die Regeln wieder zu verschärfen und zu einem eher starren, präskriptiven Stil zurückzukehren. Beispielsweise wurden nach dem Brand in der U-Bahn-Station King's Cross im Jahr 1987 neue Gesetze verabschiedet, die spezifische Standards für U-Bahn-Stationen vorschrieben. Ähnlich führte der verheerende Brand des Grenfell Tower im Jahr 2017 zu neuer Gesetzgebung, die zwar noch in leistungsbasierten Ideen verwurzelt war, aber spezifische Verbote für bestimmte Materialien einführte und neue, strenge Rollen für Gebäudemanager schuf. Die Forscher stellten fest, dass während die allgemeine Richtung des Gesetzes hin zu risikobasiertem Denken geht, diese Momente der Krise das System zurück in Richtung Gewissheit ziehen. Dies schafft ein Hybridsystem, in dem das Gesetz zwar flexible Ergebnisse fordert, aber oft starre Anleitungen bereitstellt, wie man dorthin gelangt.

Das Kernproblem, das die Forscher identifizierten, ist, dass dieser Wandel eine Lücke im Verständnis geschaffen hat, insbesondere für bereits genutzte Gebäude. Für Neubauten gibt es detaillierte Leitfäden, die erklären, wie die Sicherheitsziele zu erreichen sind. Doch für bestehende Gebäude stützt sich das Gesetz auf ein Konzept namens „Verhältnismäßigkeit“. Dies bedeutet, dass die getroffenen Sicherheitsmaßnahmen angemessen in Bezug auf das Risiko sein sollten, ohne übermäßig zu sein. Die Forscher fanden heraus, dass das Gesetz nie tatsächlich definiert, was „verhältnismäßig“ bedeutet. Es ist ein Wort, dessen Bedeutung je nach Anwender variiert. Ein Gebäudeeigentümer könnte eine Maßnahme für zu teuer halten, um verhältnismäßig zu sein, während ein Brandschutzbeauftragter sie für unerlässlich hält. Da es keine klare Definition gibt, hängt das System stark vom Geschick und dem Urteilsvermögen der beteiligten Personen ab. Wenn ein Gebäudemanager nicht voll ausgebildet ist oder ein Regulierer nicht über die richtigen Daten verfügt, kann die Sicherheit des Gebäudes stark variieren. Die Studie zeigte, dass Menschen in vielen Fällen einfach alten Regeln folgen oder raten, was sicher sei, anstatt tatsächliche Daten darüber zu nutzen, wie sich Brände verhalten, um Entscheidungen zu treffen.

Die Forscher wiesen auch auf einen kritischen Mangel an Daten hin, die diese Entscheidungen unterstützen könnten. Während es Leitfäden für die Gestaltung neuer Gebäude gibt, die statistische Daten über Brandhäufigkeit und -entwicklung nutzen, basieren diese Leitfäden oft auf Informationen, die Jahrzehnte alt sind. Sie spiegeln nicht wider, wie moderne Gebäude brennen, oder wie neue Materialien und Technologien, wie Lithium-Ionen-Batterien, das Risiko verändern. Ohne aktuelle Daten wird die „Leistung“ eines Gebäudes oft anhand eines Bildes der Vergangenheit statt der Realität der Gegenwart beurteilt. Die Studie legt nahe, dass das System nur dann funktioniert, wenn Regulierer und Gebäudeeigentümer Zugang zu aktuellen, realen Daten über Brände haben. Sie müssen nicht nur wissen, dass ein Feuer ausgebrochen ist, sondern genau wissen, wie es begann, wie es sich ausbreitete und welche Sicherheitsmaßnahmen funktionierten oder versagten. Nur mit dieser Art von Information kann das Konzept der „Verhältnismäßigkeit“ korrekt angewendet werden, um sicherzustellen, dass jedes Gebäude das richtige Schutzniveau für die tatsächlichen Risiken erhält, denen es ausgesetzt ist.

Letztendlich kommt das Paper zu dem Schluss, dass der Übergang von strengen Regeln zu flexiblen Zielen ein notwendiger Schritt war, aber noch nicht vollständig realisiert wurde. Das System steckt derzeit zwischen zwei Welten fest: Es verlangt nach flexiblem, risikobasiertem Denken, liefert aber oft starre, veraltete Anleitungen, um dies zu erreichen. Die Forscher argumentieren, dass sich der Fokus ändern muss – weg von der bloßen Prüfung, ob eine Regel befolgt wurde, hin zum Verständnis des tatsächlichen Risikos in einem Gebäude. Dies erfordert einen neuen Ansatz, bei dem Entscheidungen durch reale Daten und ein klares Verständnis davon getrieben werden, was für jedes spezifische Gebäude tatsächlich „sicher genug“ bedeutet. Bis die Definition der Verhältnismäßigkeit geklärt und durch solide Beweise gestützt wird, wird die Sicherheit der Menschen in diesen Gebäuden weiterhin von den variablen Fähigkeiten der Menschen abhängen, die sie verwalten, anstatt von einem System, das wahrhaftig darauf ausgelegt ist, sie zu schützen.