From Prescriptive Standards to Proportional Risk: A Critical Analysis of English Fire Safety Regulation

जब भी किसी इमारत का डिज़ाइन बनाया जाता है या उसे उपयोग में लाया जाता है, तो इसे बनाने वाले लोगों, इसके भीतर रहने या काम करने वाले लोगों और इसकी देखरेख करने वाली सरकार के बीच एक मौन समझौता होता है। यह समझौता अग्नि सुरक्षा के बारे में है। दशकों तक, इस सुरक्षा को सुनिश्चित करने का तरीका एक सरल, कठोर विचार पर निर्भर था: नियमों का ठीक वैसे ही पालन करना जैसा वे लिखे गए हैं। यदि एक दीवार को एक विशिष्ट सामग्री से बनाया जाना था, या एक दरवाजे की चौड़ाई एक निश्चित माप की होनी थी, तो कानून ने ऐसा कहा, और वहीं चर्चा समाप्त हो जाती थी। इस दृष्टिकोण को 'प्रिस्क्रिप्टिव रेगुलेशन' (निर्धारित नियमन) कहा जाता है। यह एक रेसिपी की तरह है जहाँ आपको ठीक दो कप आटा उपयोग करना होगा और तीस मिनट तक पकाना होगा; यदि आप ऐसा करते हैं, तो केक सुरक्षित है। लेकिन आग एक केक नहीं है। यह एक अराजक, अप्रत्याशित घटना है जो हर इमारत में अलग तरह से व्यवहार करती है, जो इस बात पर निर्भर करता है कि उसके अंदर क्या है, लोग कैसे चलते हैं, और हवा कैसे चलती है। हाल के वर्षों में, नियम सख्त रेसिपी से हटकर एक अधिक लचीले विचार की ओर बढ़ गए हैं जिसे 'परफॉरमेंस-बेस्ड रेगुलेशन' (प्रदर्शन-आधारित नियमन) कहा जाता है। यह कहने के बजाय कि "इस सामग्री का उपयोग करें," कानून अब अक्सर कहता है "सुनिश्चित करें कि लोग सुरक्षित रूप से बाहर निकल सकें।" यह डिजाइनर या भवन मालिक पर यह साबित करने का भार डाल देता है कि उनकी इमारत काम करती है, न कि केवल एक बॉक्स को टिक करने पर। हालांकि, जो प्रश्न बना हुआ है वह यह है कि क्या यह लचीलापन काम कर रहा है, या क्या इसने भ्रम और त्रुटि के लिए बहुत अधिक गुंजाइश छोड़ दी है।

लिवरपूल विश्वविद्यालय के शोधकर्ताओं की एक टीम ने इंग्लैंड में इन नियमों के इतिहास को ट्रैक करने के लिए इन नियमों के इतिहास को खोजने का प्रयास किया, और यह देखने के लिए कि द्वितीय विश्व युद्ध के अंत से लेकर वर्तमान समय तक अग्नि सुरक्षा के दृष्टिकोण में कैसे बदलाव आया है। उन्होंने केवल कानूनों को पढ़ा ही नहीं; उन्होंने स्वयं विधान (लेजिस्लेशन) को एक डेटासेट के रूप में माना। टीम ने कानून के इक्कीस प्रमुख हिस्सों को एकत्र किया, जो पुराने सार्वजनिक स्वास्थ्य अधिनियमों से लेकर सबसे हालिया बिल्डिंग सेफ्टी एक्ट 2022 तक विस्तृत थे। फिर उन्होंने इन दस्तावेजों के भीतर प्रत्येक एकल आवश्यकता का सावधानीपूर्वक परीक्षण किया, और प्रत्येक को दो श्रेणियों में से एक में वर्गीकृत किया। पहली श्रेणी थी "नियम-आधारित" (rules-based), जहाँ कानून एक विशिष्ट कार्रवाई या मानक की मांग करता है। दूसरी श्रेणी थी "प्रदर्शन-आधारित" (performance-based), जहाँ कानून एक लक्ष्य निर्धारित करता है, जैसे कि आग के प्रसार को सीमित करना, और उस लक्ष्य को प्राप्त करने के तरीके को खुला छोड़ देता है। दशकों के दौरान इन आवश्यकताओं को गिनकर और तुलना करके, शोधकर्ताओं ने अग्नि सुरक्षा की सोच के विकास का मानचित्रण किया। उन्होंने एक स्पष्ट, क्रमिक बदलाव पाया। युद्ध के तुरंत बाद के वर्षों में, कानून लगभग पूरी तरह से नियम-आधारित थे, जो विशिष्ट सामग्रियों और निर्माण विधियों की मांग करते थे। समय के साथ, विशेष रूप से 1980 के दशक के बाद, संतुलन प्रदर्शन-आधारित लक्ष्यों की ओर झुक गया। कानून ने विशिष्ट निर्देशों के बजाय परिणामों की मांग करना शुरू कर दिया, और इस पर भरोसा जताया कि विशेषज्ञ सुरक्षा प्राप्त करने का सबसे अच्छा तरीका खोज सकते हैं।

हालाँकि, अध्ययन से पता चला कि यह बदलाव एक सुचारू, सीधी रेखा नहीं है। शोधकर्ताओं ने पाया कि बड़ी त्रासदियाँ अक्सर इस लचीलेपन की ओर बढ़ते रुझान को बाधित करती हैं। जब एक बड़ी आग के कारण कई मौतें होती हैं, तो सरकार नियमों को फिर से कड़ा करने, एक अधिक कठोर, प्रिस्क्रिप्टिव शैली में लौटने की ओर प्रवृत्त होती है। उदाहरण के लिए, 1987 में किंग्स क्रॉस अंडरग्राउंड स्टेशन की आग के बाद, नए कानून पारित किए गए जिन्होंने सबवे स्टेशनों के लिए विशिष्ट मानक अनिवार्य किए। इसी प्रकार, 2017 की विनाशकारी ग्रेनफेल टॉवर की आग ने नए कानून पेश किए, जो हालांकि प्रदर्शन-आधारित विचारों में निहित थे, फिर भी कुछ सामग्रियों पर विशिष्ट प्रतिबंध लगाते थे और भवन प्रबंधकों के लिए नए, सख्त भूमिकाएँ बनाते थे। शोधकर्ताओं ने नोट किया कि जबकि कानून की समग्र दिशा जोखिम-आधारित सोच की ओर है, ये संकट के क्षण प्रणाली को निश्चितता की ओर वापस खींच लेते हैं। यह एक हाइब्रिड (मिश्रित) प्रणाली बनाता है जहाँ कानून लचीले परिणामों के लिए कहता है लेकिन अक्सर वहां तक पहुँचने के लिए कठोर मार्गदर्शन प्रदान करता है।

शोधकर्ताओं द्वारा पहचाना गया मुख्य मुद्दा यह है कि इस बदलाव ने समझ में एक अंतर पैदा कर दिया है, विशेष रूप से उन इमारतों के लिए जो पहले से ही भरी हुई (occupied) हैं। नई इमारतों के लिए, विस्तृत मार्गदर्शिकाएँ मौजूद हैं जो बताती हैं कि सुरक्षा लक्ष्यों को कैसे पूरा किया जाए। लेकिन मौजूदा इमारतों के लिए, कानून "आनुपातिकता" (proportionality) नामक एक अवधारणा पर निर्भर करता है। इसका अर्थ है कि की जाने वाली सुरक्षा उपाय जोखिम के अनुरूप होने चाहिए, बिना अत्यधिक हुए। शोधकर्ताओं ने पाया कि कानून वास्तव में कभी यह परिभाषित नहीं करता है कि "आनुपातिक" का क्या अर्थ है। यह एक ऐसा शब्द है जो इसका उपयोग करने वाले व्यक्ति के आधार पर बदल जाता है। एक भवन मालिक सोच सकता है कि कोई उपाय आनुपातिक होने के लिए बहुत महंगा है, जबकि एक अग्नि सुरक्षा अधिकारी सोच सकता है कि यह आवश्यक है। चूंकि कोई स्पष्ट परिभाषा नहीं है, इसलिए प्रणाली काफी हद तक शामिल व्यक्तियों के कौशल और निर्णय पर निर्भर करती है। यदि कोई भवन प्रबंधक पूरी तरह से प्रशिक्षित नहीं है, या यदि किसी नियामक के पास सही डेटा नहीं है, तो इमारत की सुरक्षा बहुत भिन्न हो सकती है। अध्ययन ने दिखाया कि कई मामलों में, लोग वास्तव में डेटा का उपयोग करके निर्णय लेने के बजाय केवल पुराने नियमों का पालन कर रहे हैं या यह अनुमान लगा रहे हैं कि क्या सुरक्षित है।

शोधकर्ताओं ने इन निर्णयों का समर्थन करने के लिए डेटा की एक महत्वपूर्ण कमी की ओर भी इशारा किया। जबकि नई इमारतों को डिजाइन करने के लिए मार्गदर्शिकाएँ हैं जो आग की आवृत्ति और वृद्धि के सांख्यिकीय डेटा का उपयोग करती हैं, ये मार्गदर्शिकाएँ अक्सर दशकों पुराने सूचनाओं पर निर्भर करती हैं। वे यह प्रतिबिंबित नहीं करती हैं कि आधुनिक इमारतें कैसे जलती हैं, या कैसे नई सामग्रियां और प्रौद्योगिकियां, जैसे कि लिथियम-आयन बैटरी, जोखिम को बदल देती हैं। अद्यतित डेटा के बिना, एक इमारत के "प्रदर्शन" को अतीत की तस्वीर के विरुद्ध आंका जाता है, न कि वर्तमान की वास्तविकता के विरुद्ध। अध्ययन का सुझाव है कि प्रणाली को काम करने के लिए, नियामकों और भवन मालिकों को आग के बारे में वर्तमान, वास्तविक दुनिया के डेटा तक पहुंच की आवश्यकता है। उन्हें न केवल यह जानने की आवश्यकता है कि आग कैसे लगी, बल्कि यह भी कि वह कैसे फैली, और कौन से सुरक्षा उपाय सफल रहे या विफल रहे। केवल इस प्रकार की जानकारी के साथ ही "आनुपातिकता" की अवधारणा को सही ढंग से लागू किया जा सकता है, जिससे यह सुनिश्चित हो सके कि प्रत्येक इमारत में वास्तव में सामना किए जा रहे जोखिमों के लिए सुरक्षा का सही स्तर हो।

अंततः, पेपर इस निष्कर्ष पर पहुँचता है कि सख्त नियमों से लचीले लक्ष्यों की ओर बढ़ना एक आवश्यक कदम था, लेकिन इसे अभी तक पूरी तरह से साकार नहीं किया गया है। प्रणाली वर्तमान में दो दुनियाओं के बीच फंसी हुई है: यह लचीली, जोखिम-आधारित सोच के लिए कहती है लेकिन अक्सर उसे प्राप्त करने के लिए कठोर, पुराने मार्गदर्शन प्रदान करती है। शोधकर्ता तर्क देते हैं कि इसे ठीक करने के लिए, ध्यान केवल इस बात की जाँच करने से हटकर कि क्या एक नियम का पालन किया गया था, वास्तविक जोखिम को समझने की ओर स्थानांतरित होना चाहिए। इसके लिए एक नए दृष्टिकोण की आवश्यकता है जहाँ निर्णय वास्तविक डेटा और इस स्पष्ट समझ से संचालित हों कि प्रत्येक विशिष्ट इमारत के लिए "पर्याप्त सुरक्षित" वास्तव में क्या दिखता है। जब तक आनुपातिकता की परिभाषा को स्पष्ट नहीं किया जाता और ठोस साक्ष्य के साथ समर्थित नहीं किया जाता, तब तक इन इमारतों के भीतर लोगों की सुरक्षा उन लोगों के परिवर्तनशील कौशल पर निर्भर रहेगी जो उन्हें प्रबंधित कर रहे हैं, न कि एक ऐसी प्रणाली पर जिसे वास्तव में उन्हें सुरक्षित रखने के लिए डिज़ाइन किया गया है।