From Prescriptive Standards to Proportional Risk: A Critical Analysis of English Fire Safety Regulation

建物が設計されたり、あるいは人が居住・利用したりする際、その建物を造る人々、その中で生活し働く人々、そして彼らを監督する政府との間で、ある静かな合意が交わされる。この合意とは、火災安全に関するものである。数十年にわたり、この安全性の確保は、「書かれたルールを正確に守る」という単純かつ硬直的な考え方に依存してきた。もし壁を特定の素材で作る必要がある、あるいはドアを一定の幅にする必要があるならば、法律がそう定めており、それが議論の終止符であった。このアプローチは「規定型規制（prescriptive regulation）」として知られている。それは、例えば「小麦粉を正確に2カップ使い、30分間焼かなければならない」というレシピのようなものである。もしその通りにすれば、ケーキは安全である。しかし、火災はケーキではない。火災とは、建物の中にあるもの、人々の動き、そして風の吹き方によって、あらゆる建物で異なる挙動を示す、混沌とした予測不可能な事象である。近年、ルールは厳格なレシピから、「性能規定型規制（performance-based regulation）」と呼ばれる、より柔軟な考え方へと移行している。法律はもはや「この素材を使え」と言う代わりに、「人々が安全に脱出できるようにせよ」と命じることが多くなっている。これにより、単にチェックボックスに印をつけるのではなく、設計者や建物所有者が、自らの建物が機能することを証明する責任を負うこととなった。しかし、残された問いは、この柔軟性が果たして機能しているのか、それとも混乱と誤りの余地を多く残してしまったのか、ということである。

リヴァプール大学の研究チームは、イングランドにおけるこれらのルールの歴史を辿るべく、第二次世界大戦後から現在に至るまで、火災安全へのアプローチがいかに変化してきたかを調査した。彼らは単に法律を読んだのではない。彼らは立法そのものを一つのデータセットとして扱ったのである。研究チームは、古い公衆衛生法から最新の2022年建築安全法に至るまで、21の主要な法律を集めた。そして、これらの文書に含まれるあらゆる要件を精査し、それぞれを二つのカテゴリーに分類した。第一のカテゴリーは、法律が特定の行動や基準を要求する「ルールベース（規則に基づくもの）」である。第二のカテゴリーは、火災の広がりを抑えるといった目標を設定し、その目標を達成するための手法をオープンにする「性能ベース（性能に基づくもの）」である。数十年にわたってこれらの要件を数え、比較することで、研究者たちは火災安全思想の進化をマッピングした。彼らは、明確で緩やかな変化を見出した。戦後直後の法律は、ほぼ完全にルールベースであり、特定の素材や建設方法を要求していた。時を経て、特に1980年代以降、そのバランスは性能ベースの目標へと傾いた。法律は具体的な指示ではなく、結果を求めるようになり、専門家が安全を達成するための最善の方法を見つけ出せることを信頼するようになったのである。

しかし、研究によれば、この移行は滑らかな直線を描いているわけではない。研究者たちは、重大な悲劇がしばしばこの柔軟性への傾向を中断させることを発見した。大規模な火災によって多くの死者が出ると、政府は再びルールを厳格化し、より硬直した規定型のスタイルへと回帰する傾向がある。例えば、1987年のキングス・クロス駅火災の後には、地下鉄駅に特定の基準を義務付ける新しい法律が可決された。同様に、2017年の壊滅的なグレンフェル・タワー火災は、性能ベースの考え方に根ざしながらも、特定の素材に対する禁止措置を導入し、建物管理者のための新たな厳格な役割を創設する新しい立法を導いた。研究者たちは、法律の全体的な方向性はリスクベースの思考に向かっているものの、こうした危機の瞬間がシステムを確実性へと引き戻してしまうことを指摘した。これにより、法律は柔軟な成果を求めながらも、そこに到達するための方法はしばしば硬直したガイダンスを提供する、というハイブリッドなシステムが生み出されている。

研究者が特定した核心的な問題は、この移行が、特にすでに使用されている建物において、理解の溝を生み出していることである。新しい建物については、安全目標をどのように満たすかを説明する詳細なガイドが存在する。しかし、既存の建物については、法律は「比例性（proportionality）」という概念に依存している。これは、安全対策が過度にならず、リスクに対して適切であるべきであることを意味する。研究者たちは、法律の中で「比例的」という言葉が実際には定義されていないことを発見した。それは、使う者によって意味が変わる言葉である。建物の所有者はある措置を「比例的」とするには高価すぎると考えるかもしれないし、防火管理者はそれが不可欠だと考えるかもしれない。明確な定義がないため、システムは関与する個人のスキルと判断力に大きく依存することになる。もし建物管理者が十分に訓練されていなかったり、規制者が適切なデータを持っていなかったりすれば、建物の安全性は大きく変動してしまう。研究は、多くのケースにおいて、人々が実際の火災の挙動に関するデータを用いて意思決定を行っているのではなく、単に古いルールに従っているか、あるいは何が安全かを推測しているに過ぎないことを示した。

研究者たちはまた、これらの意思決定を支えるデータの決定的な不足についても指摘した。新しい建物を設計するためのガイドには、火災の頻度や成長に関する統計データが用いられているが、これらのガイドはしばしば数十年前の情報に基づいている。それらは、現代の建物がどのように燃えるのか、あるいはリチウムイオン電池のような新しい素材や技術がどのようにリスクを変えるのかを反映していない。最新のデータがなければ、「性能」は現在の現実ではなく、過去のイメージに対して判断されることになる。研究は、システムが機能するためには、規制者や建物所有者が、火災に関する最新の実世界のデータにアクセスする必要があると示唆している。彼らは単に火災が起きたかどうかだけでなく、火災がどのように始まり、どのように広がり、どの安全対策が機能し、あるいは失敗したのかを正確に知る必要がある。このような情報があって初めて、「比例性」の概念を正しく適用でき、すべての建物が実際に直面しているリスクに対して適切なレベルの保護を備えることができるのである。

最終的に、論文は、厳格なルールから柔軟な目標への移行は必要なステップであったが、それはまだ完全には実現されていないと結論づけている。システムは現在、二つの世界の間に停滞している。すなわち、柔軟でリスクベースの思考を求めながらも、それを達成するための手段としては硬直した時代遅れのガイダンスを提供しているのである。研究者たちは、これを解決するためには、単にルールが守られたかどうかをチェックすることから、建物における実際の「リスク」を理解することへと焦点を移さなければならないと主張している。これには、決定が実際のデータによって導かれ、「十分に安全である」とは具体的にどのような状態を指すのかを、個別の建物ごとに明確に理解するという新しいアプローチが必要である。比例性の定義が明確化され、確固たる証拠によって裏付けられるまで、これらの建物の中にいる人々の安全は、真に彼らを守るために設計されたシステムではなく、それらを管理する人々の流動的なスキルに依存したままとなるだろう。