From Prescriptive Standards to Proportional Risk: A Critical Analysis of English Fire Safety Regulation

Sempre que um edifício é projetado ou ocupado, um acordo silencioso é feito entre as pessoas que o constroem, as pessoas que vivem ou trabalham dentro dele e o governo que as supervisiona. Este acordo é sobre segurança contra incêndios. Durante décadas, a forma como esta segurança era garantida dependia de uma ideia simples e rígida: seguir as regras exatamente como escritas. Se uma parede precisasse ser feita de um material específico, ou se uma porta precisasse ter uma certa largura, a lei dizia o que fazer, e a discussão terminava ali. Esta abordagem é conhecida como regulamentação prescritiva. É como uma receita onde você deve usar exatamente duas xícaras de farinha e assar por trinta minutos; se o fizer, o bolo estará seguro. Mas o fogo não é um bolo. É um evento caótico e imprevisível que se comporta de forma diferente em cada edifício, dependendo do que está dentro, de como as pessoas se movem e de como o vento sopra. Nos últimos anos, as regras mudaram de receitas estritas para uma ideia mais flexível chamada regulamentação baseada no desempenho. Em vez de dizer "use este material", a lei agora frequentemente diz "garanta que as pessoas possam escapar com segurança". Isso coloca o fardo sobre o projetista ou proprietário do edifício para provar que o seu edifício funciona, em vez de apenas marcar uma caixa de verificação. A questão que permanece, no entanto, é se esta flexibilidade está a funcionar ou se deixou margem excessiva para confusão e erro.

Uma equipa de investigadores da Universidade de Liverpool propôs-se a rastrear a história destas regras na Inglaterra, analisando como a abordagem à segurança contra incêndios mudou desde o final da Segunda Guerra Mundial até aos dias de hoje. Eles não se limitaram a ler as leis; trataram a própria legislação como um conjunto de dados. A equipa reuniu vinte e uma peças fundamentais de legislação, que variam desde antigas leis de saúde pública até à mais recente Lei de Segurança de Edifícios de 2022. Analisaram então cuidadosamente cada requisito individual nestes documentos, classificando cada um em duas categorias. A primeira categoria era "baseada em regras", onde a lei exige uma ação ou norma específica. A segunda era "baseada no desempenho", onde a lei estabelece um objetivo, como limitar a propagação do fogo, e deixa aberto o método para atingir esse objetivo. Ao contar e comparar estes requisitos ao longo das décadas, os investigadores mapearam a evolução do pensamento sobre segurança contra incêndios. Eles encontraram uma mudança clara e gradual. Nos anos imediatamente após a guerra, as leis eram quase inteiramente baseadas em regras, exigindo materiais e métodos de construção específicos. Com o tempo, particularmente após a década de 1980, o equilíbrio inclinou-se para objetivos baseados no desempenho. A lei começou a pedir resultados em vez de instruções específicas, confiando que os especialistas poderiam encontrar a melhor forma de alcançar a segurança.

No entanto, o estudo revelou que esta mudança não é uma linha reta e suave. Os investigadores descobriram que grandes tragédias interrompem frequentemente esta tendência para a flexibilidade. Quando um grande incêndio causa muitas mortes, o governo tende a reagir endurecendo novamente as regras, regressando a um estilo mais rígido e prescritivo. Por exemplo, após o incêndio na estação de King's Cross em 1987, foram aprovadas novas leis que determinaram padrões específicos para as estações de metro. Da mesma forma, o devastador incêndio da Torre Grenfell em 2017 levou a nova legislação que, embora ainda enraizada em ideias baseadas no desempenho, introduziu proibições específicas de certos materiais e criou novos papéis rigorosos para os gestores de edifícios. Os investigadores observaram que, embora a direção geral da lei seja para o pensamento baseado no risco, estes momentos de crise puxam o sistema de volta para a certeza. Isto cria um sistema híbrido onde a lei pede resultados flexíveis, mas frequentemente fornece orientações rígidas sobre como chegar lá.

O problema central identificado pelos investigadores é que esta mudança criou uma lacuna de compreensão, particularmente para edifícios que já estão ocupados. Para edifícios novos, existem guias detalhados que explicam como atingir os objetivos de segurança. Mas para edifícios existentes, a lei baseia-se num conceito chamado "proporcionalidade". Isto significa que as medidas de segurança tomadas devem ser apropriadas ao risco, sem serem excessivas. Os investigadores descobriram que a lei nunca define, de facto, o que significa "proporcional". É uma palavra que muda dependendo de quem a utiliza. Um proprietário de um edifício pode pensar que uma medida é demasiado cara para ser proporcional, enquanto um oficial de segurança contra incêndios pode achar que ela é essencial. Como não existe uma definição clara, o sistema depende fortemente da competência e do julgamento dos indivíduos envolvidos. Se um gestor de edifício não for totalmente treinado, ou se um regulador não tiver os dados corretos, a segurança do edifício pode variar drasticamente. O estudo mostrou que, em muitos casos, as pessoas estão simplesmente a seguir regras antigas ou a adivinhar o que é seguro, em vez de utilizarem dados reais sobre como os fogos se comportam para tomar decisões.

Os investigadores também apontaram uma falta crítica de dados para apoiar estas decisões. Embora existam guias para projetar novos edifícios que utilizam dados estatísticos sobre a frequência e o crescimento dos incêndios, estes guias baseiam-se frequentemente em informações de décadas atrás. Eles não refletem como os edifícios modernos ardem, ou como novos materiais e tecnologias, como as baterias de iões de lítio, alteram o risco. Sem dados atualizados, o "desempenho" de um edifício é frequentemente julgado contra uma imagem do passado, e não da realidade do presente. O estudo sugere que, para o sistema funcionar, os reguladores e os proprietários de edifícios precisam de ter acesso a dados atuais e do mundo real sobre incêndios. Eles precisam de saber não apenas que um incêndio ocorreu, mas exatamente como começou, como se propagou e quais as medidas de segurança que funcionaram ou falharam. Só com este tipo de informação é que o conceito de "proporcionalidade" pode ser aplicado corretamente, garantindo que cada edifício tenha o nível de proteção adequado para os riscos que realmente enfrenta.

Em última análise, o artigo conclui que a transição de regras estritas para objetivos flexíveis foi um passo necessário, mas que ainda não foi totalmente concretizada. O sistema encontra-se atualmente preso entre dois mundos: pede um pensamento flexível e baseado no risco, mas frequentemente fornece orientações rígidas e desatualizadas para o alcançar. Os investigadores argumentam que, para corrigir isto, o foco deve mudar de simplesmente verificar se uma regra foi seguida para compreender o risco real num edifício. Isto requer uma nova abordagem onde as decisões sejam impulsionadas por dados reais e por uma compreensão clara do que o "suficientemente seguro" realmente significa para cada edifício específico. Até que a definição de proporcionalidade seja tornada clara e sustentada por evidências sólidas, a segurança das pessoas dentro destes edifícios continuará a depender das competências variáveis das pessoas que os gerem, em vez de um sistema que seja verdadeiramente desenhado para as manter seguras.