From Prescriptive Standards to Proportional Risk: A Critical Analysis of English Fire Safety Regulation
Este artículo analiza críticamente la evolución de la regulación de seguridad contra incendios en Inglaterra desde los estándares prescriptivos de la posguerra hasta el actual marco basado en el riesgo proporcional, destacando que, si bien la legislación se ha desplazado hacia resultados basados en el desempeño, la ambigüedad que rodea a la "proporcionalidad" y la falta de objetivos de seguridad claros en leyes recientes como la Ley de Seguridad en la Edificación de 2022 requieren una mejora en la evaluación de riesgos basada en datos para garantizar una seguridad consistente, particularmente para los edificios existentes.
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Cada vez que se diseña o se ocupa un edificio, se establece un acuerdo silencioso entre las personas que lo construyen, las personas que viven o trabajan en su interior y el gobierno que las supervisa. Este acuerdo trata sobre la seguridad contra incendios. Durante décadas, la forma en que se garantizaba esta seguridad dependía de una idea simple y rígida: seguir las reglas exactamente como están escritas. Si una pared debía estar hecha de un material específico, o una puerta debía tener un cierto ancho, la ley lo decía, y ahí terminaba la discusión. Este enfoque se conoce como regulación prescriptiva. Es como una receta donde debes usar exactamente dos tazas de harina y hornear durante treinta minutos; si lo haces, el pastel es seguro. Pero el fuego no es un pastel. Es un evento caótico e impredecible que se comporta de manera diferente en cada edificio, dependiendo de lo que haya dentro, cómo se muevan las personas y hacia dónde sople el viento. En años recientes, las reglas han pasado de las recetas estrictas hacia una idea más flexible llamada regulación basada en el desempeño. En lugar de decir "use este material", la ley ahora suele decir "garantice que la gente pueda escapar con seguridad". Esto traslada la carga al diseñador o al propietario del edificio para demostrar que su edificio funciona, en lugar de simplemente marcar una casilla. La pregunta que permanece, sin embargo, es si esta flexibilidad está funcionando, o si ha dejado demasiado espacio para la confusión y el error.
Un equipo de investigadores de la Universidad de Liverpool se propuso rastrear la historia de estas reglas en Inglaterra, observando cómo ha cambiado el enfoque de la seguridad contra incendios desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta el presente. No se limitaron a leer las leyes; trataron la legislación misma como un conjunto de datos. El equipo recopiló veintiuna piezas clave de la ley, que van desde antiguas leyes de salud pública hasta la más reciente Ley de Seguridad en la Edificación de 2022. Luego examinaron cuidadosamente cada uno de los requisitos dentro de estos documentos, clasificando cada uno en una de dos categorías. La primera categoría fue "basada en reglas", donde la ley exige una acción o estándar específico. La segunda fue "basada en el desempeño", donde la ley establece un objetivo, como limitar la propagación del fuego, y deja abierto el método para lograr ese objetivo. Al contar y comparar estos requisitos a través de las décadas, los investigadores mapearon la evolución del pensamiento sobre la seguridad contra incendios. Encontraron un cambio claro y gradual. En los años inmediatamente posteriores a la guerra, las leyes eran casi totalmente basadas en reglas, exigiendo materiales y métodos de construcción específicos. Con el tiempo, particularmente después de la década de 1980, el equilibrio se inclinó hacia los objetivos basados en el desempeño. La ley comenzó a pedir resultados en lugar de instrucciones específicas, confiando en que los expertos podrían encontrar la mejor manera de lograr la seguridad.
Sin embargo, el estudio reveló que este cambio no es una línea recta y suave. Los investigadores descubrieron que las grandes tragedias suelen interrumpir esta tendencia hacia la flexibilidad. Cuando un incendio de gran magnitud causa muchas muertes, el gobierno tiende a reaccionar endureciendo las reglas nuevamente, regresando a un estilo más rígido y prescriptivo. Por ejemplo, tras el incendio en la estación de metro de King's Cross en 1987, se aprobaron nuevas leyes que exigían estándares específicos para las estaciones de metro. Del mismo modo, el devastador incendio de la Torre Grenfell en 2017 llevó a la creación de nueva legislación que, aunque sigue arraigada en ideas basadas en el desempeño, introdujo prohibiciones específicas sobre ciertos materiales y creó nuevos roles estrictos para los gestores de edificios. Los investigadores señalaron que, si bien la dirección general de la ley es hacia el pensamiento basado en el riesgo, estos momentos de crisis empujan al sistema de vuelta hacia la certeza. Esto crea un sistema híbrido donde la ley pide resultados flexibles pero a menudo proporciona una guía rígida sobre cómo llegar a ellos.
El problema central identificado por los investigadores es que este cambio ha creado una brecha de comprensión, particularmente para los edificios que ya están ocupados. Para los edificios nuevos, existen guías detalladas que explican cómo cumplir con los objetivos de seguridad. Pero para los edificios existentes, la ley se basa en un concepto llamado "proporcionalidad". Esto significa que las medidas de seguridad tomadas deben ser apropiadas al riesgo, sin ser excesivas. Los investigadores encontraron que la ley nunca define realmente qué significa "proporcional". Es una palabra que cambia dependiendo de quién la utilice. Un propietario de un edificio puede pensar que una medida es demasiado costosa para ser proporcional, mientras que un oficial de seguridad contra incendios puede pensar que es esencial. Debido a que no hay una definición clara, el sistema depende en gran medida de la habilidad y el juicio de las personas involucradas. Si un gestor de edificios no está plenamente capacitado, o si un regulador no tiene los datos adecuados, la seguridad del edificio puede variar enormamente. El estudio mostró que, en muchos casos, la gente simplemente está siguiendo reglas antiguas o adivinando qué es seguro, en lugar de utilizar datos reales sobre cómo se comportan los incendios para tomar decisiones.
Los investigadores también señalaron una falta crítica de datos para respaldar estas decisiones. Si bien existen guías para diseñar nuevos edificios que utilizan datos estadísticos sobre la frecuencia y el crecimiento de los incendios, estas guías a menudo dependen de información que tiene décadas de antigüedad. No reflejan cómo arden los edificios modernos, o cómo los nuevos materiales y tecnologías, como las baterías de iones de litio, cambian el riesgo. Sin datos actualizados, el "desempeño" de un edificio se juzga a menudo contra una imagen del pasado, no de la realidad del presente. El estudio sugiere que, para que el sistema funcione, los reguladores y propietarios de edificios necesitan acceso a datos actuales y del mundo real sobre los incendios. Necesitan saber no solo que ocurrió un incendio, sino exactamente cómo comenzó, cómo se propagó y qué medidas de seguridad funcionaron o fallaron. Solo con este tipo de información se puede aplicar correctamente el concepto de "proporcionalidad", asegurando que cada edificio tenga el nivel adecuado de protección para los riesgos que realmente enfrenta.
En última instancia, el artículo concluye que el paso de reglas estrictas a objetivos flexibles fue un paso necesario, pero aún no se ha materializado por completo. El sistema se encuentra actualmente atrapado entre dos mundos: pide un pensamiento flexible y basado en el riesgo, pero a menudo proporciona una guía rígida y obsoleta para lograrlo. Los investigadores argumentan que, para solucionar esto, el enfoque debe pasar de simplemente comprobar si se siguió una regla a comprender el riesgo real en un edificio. Esto requiere un nuevo enfoque donde las decisiones sean impulsadas por datos reales y una comprensión clara de qué significa realmente "suficientemente seguro" para cada edificio específico. Hasta que la definición de proporcionalidad sea clara y esté respaldada por evidencia sólida, la seguridad de las personas dentro de estos edificios seguirá dependiendo de las habilidades variables de las personas que los gestionan, en lugar de un sistema que esté verdaderamente diseñado para mantenerlas seguras.
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