Legitimacy and Intervention in De-Judicialized Human Rights Governance: Comparing ASEAN and the Arab League
Durch den Vergleich der ASEAN und der Arabischen Liga mittels eines Input–Prozess–Output-Legitimitätsrahmens argumentiert dieses Papier, dass trotz des Fehlens regionaler Menschengerichtshöfe die divergierenden Interventionsstrategien dieser Organisationen – von der konsensgesteuerten Diplomatie der ASEAN bis hin zum gelegentlichen robusten politischen Handeln der Arabischen Liga – nicht durch das Fehlen gerichtlicher Instanzen, sondern durch kontextspezifische Legitimitätskonstruktion und politisches Aushandeln geprägt sind.
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Wenn eine Regierung versagt, ihr eigenes Volk zu schützen, oder schlimmer noch, zur Quelle seines Leidens wird, steht der Rest der Welt vor einer schwierigen Wahl. Sollten Nachbarn einschreiten, um die Gewalt zu stoppen, oder sollten sie die Regel respektieren, dass jede Nation das Recht hat, ihre eigenen Angelegenheiten ohne äußere Einmischung zu regeln? Diese Spannung liegt im Zentrum der internationalen Menschenrechte. Jahrzehntelang haben viele Regionen versucht, dies zu lösen, indem sie Gerichte schufen, in denen Richter in der Lage wären, Anführer rechtlich zu bestrafen, die gegen die Regeln verstoßen. Doch in einigen Teilen der Welt existieren solche Gerichte nicht. Stattdessen verlassen sich Gruppen von Nachbarländern darauf, Krisen durch Gespräche, Abkommen und politischen Druck zu bewältigen. Die Frage für Forscher ist einfach und doch tiefgreifend: Wie entscheiden diese Gruppen, wann sie ihre Stimme erheben und wann sie schweigen, wenn es keinen Richter gibt, der das Gesetz durchsetzt?
Zwei große Nationengruppen, die Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) und die Arabische Liga, agieren ohne regionale Menschenrechtsgerichte. Beide bestehen aus souveränen Staaten, die ihre Unabhängigkeit über alles andere stellen. Doch wenn sie mit schweren Menschenrechtskatastrophen in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft konfrontiert werden, handeln sie auf auffallend unterschiedliche Weise. Eine Gruppe neigt dazu zu flüstern, Hilfe anzubieten und zum Dialog aufzufordern, während die andere zeitweise geschrien hat, indem sie Mitglieder suspendierte und um externe militärische Hilfe bat. Eine neue Studie von Chunying Li und Abdul Muein Bin Abadi von der National University of Malaysia untersucht, warum das so ist. Sie argumentieren, dass die Antwort nicht in den Werkzeugen liegt, die diese Gruppen besitzen, sondern darin, wie sie ihre Handlungen vor sich selbst und der Welt rechtfertigen. Die Forscher legen nahe, dass die Art und Weise, wie diese Organisationen ihr „Recht zu handeln“ – ein Konzept, das sie Legitimität nennen – aufbauen, bestimmt, ob sie starke Schritte unternehmen können oder gezwungen sind, sich zurückzuhalten.
Die Forscher begannen damit, die Struktur dieser Organisationen zu untersuchen. In der Welt der internationalen Beziehungen ist „Legitimität“ die Erlaubnis einer Gruppe, etwas zu tun. Die Autoren unterteilen diese Erlaubnis in drei Teile. Der erste ist die Input-Legitimität, die schlicht die Zustimmung der Mitgliedsländer ist. Wenn jedes Land zustimmt, hat die Gruppe das grüne Licht. Zweitens ist die Prozess-Legitimität, die betrachtet, wie Entscheidungen getroffen werden. Werden sie im Geheimen getroffen oder sind sie offen? Erfordern sie die Zustimmung aller oder kann eine Mehrheit entscheiden? Drittens ist die Output-Legitimität, die die Ergebnisse misst. Hat die Maßnahme das Problem tatsächlich gelöst oder die Situation verbessert? Die Studie nutzt diese drei Linsen, um zu untersuchen, wie ASEAN und die Arabische Liga vier spezifische Krisen behandelt haben: die Rohingya-Flüchtlingskrise und den Militärputsch von 2014 in Thailand für ASEAN sowie die Aufstände von 2011 in Libyen und Syrien für die Arabische Liga.
Als die Forscher sich ASEAN ansah, fanden sie ein System, das darauf ausgelegt ist, den Frieden um jeden Preis zu wahren. Die Gruppe operiert nach der strengen Regel des Konsenses, was bedeutet, dass jedes einzelne Mitglied zustimmen muss, bevor irgendeine Maßnahme ergriffen wird. Dies gibt jedem Land ein Veto, eine Macht, jede Bewegung zu stoppen, die einem nicht gefällt. Aufgrund dessen ist die Erlaubnis der Gruppe zu handeln sehr eng gefasst. Wenn ein Mitglied das Gefühl hat, dass die Äußerung gegen einen Nachbarn die eigene Souveränität verletzt, stoppt die gesamte Gruppe. Diese Struktur zwingt ASEAN dazu, sich auf eine „Prozess-Legitimität“ zu verlassen, die sich eher wie ein Ritual als wie eine echte Kontrolle der Macht anfühlt. Sie halten Sitzungen ab, geben Erklärungen heraus, die zu einem „Dialog“ aufrufen, und setzen Kommissionen ein, um über Menschenrechte zu sprechen, aber diese Gremien verfügen nicht über die Macht zu untersuchen oder zu bestrafen. Als die Rohingya im Jahr 2017 vor Gewalt in Myanmar flohen oder als ein Militärputsch 2014 in Thailand die Macht übernahm, suspendierte ASEAN diese Länder nicht oder verhängte keine Sanktionen. Stattdessen boten sie humanitäre Hilfe an und riefen zur Mäßigung auf. Die Studie zeigt, dass dieser Ansatz die Einheit der Gruppe schützt, aber einen hohen Preis hat: Das tatsächliche Leiden der Menschen bleibt oft ungeklärt, weil die Gruppe sich nicht auf eine stärkere Reaktion einigen kann.
Im Gegensatz dazu zeigte die Arabische Liga einen viel flexibleren, wenn auch inkonsistenten Ansatz. Obwohl auch sie die Souveränität schätzen, erlauben ihre Regeln mehr Variation. Während der Krise 2011 in Libien, als die Regierung die eigenen Bürger angriff, tat die Arabische Liga etwas Seltenes für eine Gruppe ohne Gericht: Sie suspendierte Libyen aus ihren Sitzungen und bat die Vereinten Nationen, eine Flugverbotszone zum Schutz der Zivilbevölkerung zu autorisieren. Dies war ein kühner Schritt, der stark auf einer „Prozess-Legitimität“ basierte, die durch die Koordination mit globalen Mächten aufgebaut wurde. Indem sie den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen dazu brachten, ihre Entscheidung zu unterstützen, erlangte die Arabische Liga die Erlaubnis zu handeln, die sie intern nicht besaß. Diese Flexibilität hatte jedoch Grenzen. Als im darauffolgenden Jahr eine ähnliche Krise in Syrien ausbrach, konnte die Gruppe nicht die gleiche Einheit finden. Tiefe Spaltungen zwischen den Mitgliedstaaten, komben mit der Einmischung mächtiger Außenmächte wie Russland und den Vereinigten Staaten, lähmten die Gruppe. Sie suspendierten Syrien, konnten aber die Gewalt nicht stoppen oder die Folgen bewältigen. Die Studie fand heraus, dass die Fähigkeit der Arabischen Liga zu handeln vollständig von der spezifischen Situation und der Frage abhing, ob sie externe Unterstützung erhalten konnte. Wenn dies möglich war, handelten sie stark; wenn nicht, steckten sie fest.
Die Kernerkenntnis der Arbeit ist, dass das Fehlen eines regionalen Gerichts nicht automatisch bedeutet, dass eine Region schwach oder stumm sein wird. Stattdessen prägt die Art und Weise, wie eine Gruppe ihre Autorität aufbaut, ihr Handeln. Für ASEAN kommt die Autorität aus der absoluten Übereinstimmung aller Mitglieder, was eine hohe Hürde für das Handeln schafft und zu sanften, nicht-erzwingenden Reaktionen führt. Für die Arabische Liga ist die Autorität fluider, kommt manchmal von der Gruppe selbst und manchmal von den Vereinten Nationen, was stärkere Maßnahmen ermöglicht, wenn die politischen Sterne richtig stehen. Die Forscher schlagen vor, dass wir aufhören sollten, diese Gruppen einfach als „gescheitert“ zu betrachten, weil ihnen Gerichte fehlen. Stattdessen sollten wir sie als Systeme sehen, in denen die Regeln der Erlaubnis und die Politik des Augenblicks das Ergebnis bestimmen. Die Studie kommt zu dem Schluss, dass das Verständnis dieser verborgenen Regeln der Erlaubnis wichtiger ist, als lediglich die Anzahl der Gerichte oder Gesetze einer Region zu zählen. Es offenbart, dass es in einer Welt ohne globale Polizeikraft weniger darum geht, die richtigen Werkzeuge zu haben, sondern vielmehr darum, die richtige Übereinkunft zu haben, um sie einzusetzen.
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