Forum Shopping and Geopolitical Fragmentation in Southeast Asian Nuclear Security Governance after the Nuclear Security Summits
이 논문은 글로벌 핵 안보 레짐 복합체의 비계층적 성격이 동남아시아 국가들로 하여금 고책임 메커니즘보다 저책임 메커니즘을 선택적으로 우선시하는 '포럼 쇼핑(forum shopping)'을 하도록 가능하게 하며, 이러한 행태가 2016년 이후 핵 안보 정상회의의 모멘텀 감소 속에서 지역 안보 취약성을 악화시키고 있으므로, 강대국 간의 합의에 의존하지 않고도 거버넌스를 강화할 수 있는 맞춤형 정책 개입을 촉구한다고 주장한다.
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국가들이 위험한 핵물질을 도난이나 사보타주로부터 안전하게 지키는 방법에 대해 합의해야만 하는 세상을 상상해 보십시오. 이를 관리하기 위해 국제사회는 복잡한 규칙, 조약, 그리고 기구들의 망을 구축했습니다. 어떤 규칙들은 엄격하여 국가들이 독립적인 점검을 위해 문을 열도록 요구하는 반면, 다른 규칙들은 단지 서면 보고를 하거나 문서에 서명하는 것만을 요구하는 완만한 형태를 띱니다. 이 시스템은 단 한 명의 수장이 운영하는 것이 아니라, 각기 다른 방식으로 국가들을 점검하는 중첩된 그룹들의 집합체입니다. 이 지형 속에서 국가들은 선택권을 가집니다. 그들은 가장 엄격하고 까다로운 규칙에 깊이 관여할 수도 있고, 혹은 서류상으로는 좋아 보이지만 실제 노력은 적게 드는 쉬운 경로를 택할 수도 있습니다. 이러한 전략적 선택은 '포럼 쇼핑(forum shopping)'이라 알려져 있습니다. 이는 국가들이 글로벌 시민으로서 훌륭해 보이면서도 최소한의 노력을 들이며 목적을 달성할 수 있는 규칙을 찾아 나서는 행위입니다. 문제는 이러한 선택의 자유가 세계를 안전하게 만드는 데 도움이 되는지, 아니면 위험한 핵물질이 취약한 상태로 방치되는 위험한 틈새를 허용하는지 여부입니다.
말레이시아 국방대학교의 새로운 연구는 핵 기술을 평화적인 에너지와 의학 용도로 사용하는 사례가 급증하고 있는 동남아시아 지역에서 이러한 역학 관계가 정확히 어떻게 전개되는지를 조사합니다. 연구진인 나세르 알리 알하사니(Nasser Ali AlHassani)와 모드 미잔(Mohd Mizan)은 이 지역 국가들이 진정으로 핵물질을 확보하고 있는지, 아니면 단순히 더 힘든 감시를 피하기 위해 체크리스트의 칸만 채우고 있는 것인지를 이해하고자 했습니다. 그들은 일련의 고위급 글로벌 회의인 핵안보 정상회의(Nuclear Security Summits)가 종료된 이후인 2016년 이후의 시기에 초점을 맞추었습니다. 이 정상회의들은 이전까지 세계 지도자들이 구체적인 조치를 취하도록 압박해 왔으나, 이러한 정치적 압력이 사라지자 연구진은 국가들이 다시 쉽고 덜 효과적인 포럼 쇼핑 습관으로 돌아갔을 것이라고 의심했습니다. 이를 알아내기 위해 연구팀은 조약 기록과 보안 보고서를 포함한 100개 이상의 공식 문서를 분석했으며, 현장에서 직접 핵안보 분야에 종사하는 5명의 전문가와 대화를 나누었습니다.
연구는 명확하고 측정 가능한 패턴을 밝혀냈습니다. 연구진은 많은 국가가 실제로 포럼 쇼핑을 하고 있지만, 매우 특정한 방식으로 행하고 있음을 발견했습니다. 그들은 조약에 서명하거나 유엔에 서면 보고서를 제출하는 것과 같은 저노력 영역에는 매우 활발하게 참여합니다. 그러나 국가가 안전하다는 것을 실제로 증명하는 고노력 영역에는 훨씬 덜 적극적입니다. 예를 들어, 관련 국가의 80%가 핵물질의 물리적 보호에 관한 핵심 조약에 서명했지만, 보안 시스템이 실제로 작동하는지 검증하기 위해 독립적인 팀을 유치한 국가는 68%에 불고했습니다. 이 12%포인트의 격차는 실수가 아닙니다. 그것은 전략적 선택입니다. 데이터에 따르면 보안 성능 점수가 낮은 국가일수록 쉬운 과업에 머물며 까다로운 점검을 피할 가능성이 높았습니다. 더욱 결정적인 것은 어려운 작업을 시작하는 국가들의 행동입니다. 일단 한 국가가 초기 점검을 유치하고 나면, 문제를 해결했음을 증명하기 위해 후속 방문에 동의하는 국가의 비율이 무려 42%포인트나 급감합니다. 그들은 겉모습을 좋게 만들기 위해 과정을 시작하지만, 책임이 실질적으로 따르는 단계에 이르면 멈춰버립니다.
이러한 패턴은 핵안보 정상회의가 종료되고 최근 주요 강대국 간의 협력이 악화되면서 더욱 뚜렷해졌습니다. 정상회의 기간 동안에는 정치적 압력이 국가들을 정직하게 유지시켰습니다. 이제 그러한 압력이 사라지자 '준수라는 외관(compliance facade)'이 다시 나타났습니다. 연구는 이것이 반드시 국가들이 안전을 확보할 돈이나 기술이 부족하기 때문이 아니라고 주장합니다. 어려운 점검을 건너뛰는 많은 국가가 이미 그럴 능력을 갖추고 있습니다. 대신, 이는 정치적 의지의 문제입니다. 그들은 자신들의 약점을 드러낼 수 있는 정밀 조사를 피하는 쪽을 선택하고 있습니다. 동남아시아에서 이는 위험한 상황을 초래합니다. 베트남, 인도네시아, 필리핀과 같은 국가들이 핵 에너지 프로그램을 확장하고 병원과 공장에서 방사성 물질을 더 많이 사용함에 따라, 이 지역 내 위험한 물질의 양은 증가하고 있습니다. 그러나 이 물질들이 늘어나는 바로 이 시점에, 이들을 감시하기 위해 설계된 시스템은 오히려 덜 효과적으로 변하고 있습니다. 이 지역의 자체적인 보안 협정들은 핵무기를 보유하지 않는다는 원칙은 강력하지만, 이러한 새로운 물질들의 물리적 보안이 실제로 표준에 부합하는지 확인할 기술적 메커니즘은 부족합니다.
연구진은 현재의 시스템이 국가들로 하여금 안전함을 증명하지 않고도 법적 의무를 충족하게 만든다고 결론지었습니다. 한 국가는 모든 국제법과 조약을 완전히 준수하면서도, 실제로는 글로벌 안전 표준에 미치지 못하는 취약한 물리적 보호 시스템을 가질 수 있습니다. 이를 해결하기 위해, 논문은 동남아시아 국가들이 새로운 시스템에 대해 글로벌 강대국들이 합의하기를 기다릴 필요가 없다고 제언합니다. 대신, 그들은 이미 가지고 있는 도구들을 사용할 수 있습니다. 저자들은 아세안 지역 포럼(ASEAN Regional Forum)과 같은 지역 그룹이 어떤 국가가 독립적인 점검을 유치했는지를 추적하고 논의하기 시작하여, 이 정보를 지역 안보 회의의 정기적인 의제로 만들 것을 권고합니다. 또한 말레이시아나 싱가포르처럼 강력한 보안 시스템을 갖춘 국가들이 핵 프로그램을 막 시작하는 이웃 국가들에게 전문 지식을 공유해야 한다고 제안합니다. 동료 간의 지원과 투명성을 바탕으로 한 지역 네트워크를 구축함으로써, 이들은 포럼 쇼핑이 만들어낸 책임의 공백을 메우고, 지역 내 핵 에너지의 성장이 안전을 희생시키며 이루어지지 않도록 보장할 수 있습니다. 이 연구는 규칙은 존재하지만, 진짜 과제는 국가들이 규칙 뒤에 숨겨진 실질적인 작업에 대해 책임을 질 의지가 있는지를 확인하는 것임을 확인시켜 줍니다.
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