State-Building in Somalia: Political Settlements, Policy Failure, and Persistent Instability

소말리아는 수십 년 동안 밑바닥부터 스스로를 재건하기 위해 노력해 온 국가입니다. 2000년대 초반 이후, 국제사회는 정부를 안정시키고 국경을 확보하며 국민들이 수년간의 갈등으로부터 회복하도록 돕기 위해 수십억 달러를 이 나라에 쏟아부었습니다. 이러한 노력은 단순한 아이디어에 기반합니다. 즉, 충분한 자금과 보안 병력, 그리고 새로운 정부 건물을 제공한다면 결국 기능적인 국가가 출현할 것이라는 생각입니다. 그러나 현장의 현실은 다른 이야기를 들려줍니다. 2010년 이후 약 300억 달러를 지원받았음에도 불구하고—이는 국민 1인당 약 1,200달러에 해당하는 금액입니다—국가는 여전히 취약합니다. 정치적 논쟁은 계속해서 터져 나오고, 경제는 평범한 시민들을 빈곤에서 벗어나게 하는 데 어려움을 겪고 있으며, 무장 단체들은 여전히 땅의 많은 부분을 통제하고 있습니다. 이 막대한 투자와 지속적인 불안정성 사이의 괴리는 어려운 질문을 던집니다. 왜 이 잘 자금 지원된 계획들은 계속 실패하는가?

이를 이해하기 위해 연구자들은 "정치적 합의(political settlement)"라는 개념을 살펴봅니다. 쉽게 말해, 이는 국가의 가장 강력한 지도자들 사이에서 권력, 돈, 권한을 어떻게 나눌 것인지에 대해 맺은 성문화되거나 성문화되지 않은 계약을 의미합니다. 한 국가가 의회나 경찰 조직을 건설할 수는 있지만, 그 기관 뒤에 있는 지도자들이 무엇을 결정할지에 대해 합의하지 못한다면 그 시스템은 유지될 수 없습니다. 소말리아의 경우, 중앙 정부와 여러 지역 주 사이에 권력이 분산되는 연방제라는 체제로 인해 이 문제는 더욱 복잡해집니다. 이 구조는 서로 다른 집단들을 하나로 모으기 위해 설계되었으나, 종종 경계, 자원, 그리고 누가 최종 결정권을 갖는지에 대해 지도자들이 다투는 갈등의 원인이 되었습니다.

살람 대학교(Salaam University)의 압디라만 하산 헤르시(Abdirahman Hassan Hersi)가 수행한 새로운 연구는 지난 10년간의 소말리아 역사를 면밀히 조사함으로써 이 수수께끼를 검토하며, 특히 파르마조(Farmajo)와 하산 셰이크 모하무드(Hassan Sheikh Mohamud) 대통령의 행정부를 중점적으로 다룹니다. 연구자는 단순히 지출된 달러의 양이나 승리한 전투의 수를 세는 대신, 정치적 행동의 의미, 공식 문서에 사용된 언어, 그리고 관련된 사람들이 들려주는 이야기를 분석했습니다. 해석적 정책 분석(interpretive policy analysis)이라고 알려진 이 접근 방식은 정치를 다양한 집단이 자신들의 세계를 이해하려고 노력하는 하나의 대화로 취급합니다. 이러한 대화에 귀를 기울이고 최근의 결정 사항들을 추적함으로써, 이 연구는 왜 국가가 지도자들과 해외 기부자들의 최선의 의도에도 불구하고 위기의 순환 속에 갇혀 있는지 밝혀내는 것을 목표로 합니다.

조사 결과는 명확하고 우려스러운 패턴을 드러냅니다. 연구는 소말리아가 군대, 연방 지역, 선거 시스템과 같은 공식적인 국가 기관들을 재건하는 속도가, 그 기관들을 작동시키는 데 필요한 근본적인 정치적 논쟁을 해결하는 속도보다 훨씬 빨랐다는 점을 발견했습니다. 이는 마치 국가가 벽과 지붕을 갖춘 집의 외형을 완성했지만, 그 안에 사는 사람들은 아직 열쇠를 누가 가질지, 혹은 월세를 어떻게 나눌지에 대해 합의하지 못한 것과 같습니다. 이러한 근본적인 합의가 결여되어 있기 때문에, 모든 새로운 정책이나 개혁은 오래된 불신의 무게 아래 무너지는 경향이 있습니다.

2017년부터 2021년까지의 파르마조 대통령 재임 기간 동안에는 눈에 보이는 몇 가지 개선 사항이 있었습니다. 국가 군대는 더 강해졌고, 정부는 일부 지역에서 무장 단체 알샤바브(al-Shabaab)를 밀어내는 데 성공했습니다. 그러나 이러한 성과는 얕았습니다. 군대는 단일한 통합 국가의 군대가 아니라 다양한 지역 지도자들에게 충성하는 여러 부대의 집합체였습니다. 대통령은 권력을 중앙 집중화하고 부패와 싸우려 했지만, 이는 오히려 중앙 정부와 지역 주 사이의 균열을 심화시켰습니다. 안정적인 정부를 만드는 대신, 이러한 노력은 대통령과 총리가 합의하지 못하고 지역 지도자들과의 관계가 완전히 깨지는 정치적 교착 상태를 초래했습니다. 연구는 정치 체제가 이러한 긴장을 감당하기에 너무 취약했으며, 통치 방식에 대한 공유된 합의의 부재로 인해 보안과 같은 한 분야에서의 진전이 정치와 같은 다른 분야의 갈등에 의해 빠르게 무효화되었다고 시사합니다.

2022년부터 2026년까지의 다음 행정부, 즉 하산 셰이크 모하무드가 이끄는 정부에서도 상황은 크게 개선되지 않았습니다. 비록 이 정부가 알샤바브에 대한 대규모 군사 공세를 시작하고 국제 파트너들의 지지를 얻었지만, 핵심적인 문제는 그대로 남아 있었습니다. 연구는 정부와 지역 주들이 여전히 서로를 신뢰하지 못한다고 지적합니다. 권력 배분을 명확히 하기 위해 국가 헌법을 개정하려는 노력은 오히려 새로운 싸움의 원인이 되었으며, 각 집단은 서로가 너무 많은 통제권을 잡으려 한다고 비난했습니다. 군대는 전술적 이득을 취하기도 했지만, 정치 지도자들이 통합된 전략에 합의할 수 없기 때문에 이러한 이득은 지속 가능하지 않습니다. 무장 단체 알샤바브는 정부가 보안이나 서비스를 제공하지 못하는 공백을 메우며 자신들만의 사법 및 과세 시스템을 구축했기에 여전히 강력한 힘을 유지하고 있습니다.

또한 연구는 유입되는 자금이 안정성을 구축하는 방식으로 평균적인 시민에게 도달하지 못하고 있다는 점을 강조합니다. 상위 10%의 인구가 국가 소득의 절반 이상을 차지하는 반면, 하위 50%는 10% 미만을 받습니다. 이러한 극심한 불평등은 존재하는 경제 성장과 원조가 대다수의 사람들에게 도움이 되지 않음을 의미합니다. 사실, 해외 원조에 대한 과도한 의존은 때때로 정부와 국민 사이의 유대를 약화시켰습니다. 건강한 국가에서는 시민들이 세금을 내고 정부는 보호와 서비스를 제공합니다. 소말리아의 경우, 정부가 자국 국민으로부터의 세금이 아닌 해외 자금에 의존하기 때문에 국민을 효과적으로 섬겨야 한다는 압박을 느끼지 못합니다. 이는 알샤바브와 같은 집단이 정부보다 더 신뢰할 만한 자신들만의 질서를 제공하며 파고들 수 있게 합니다.

궁극적으로, 연구는 소말리아의 반복되는 실패가 노력의 부족이나 자원의 부족 때문이 아니라고 결론짓습니다. 문제는 이 나라가 누가 권력을 쥐고 권력이 어떻게 공유되는지에 대한 정치적 논쟁을 먼저 해결하지 않은 채 현대적 국가의 구조를 구축하려 했다는 점입니다. 공식적인 기관들은 서류상으로는 존재하지만, 그것을 작동시킬 사회적, 정치적 토대가 부족합니다. 연구자들은 소말리아의 지도자들이 서로 다른 지역과 씨족의 요구를 존중하는 새롭고 포용적인 합의에 도달하고, 외부 기부자에 의해 좌우되는 것이 아니라 소말리아인들에 의해 이끌리는 정부를 구축하지 않는 한, 이 불안정의 순환은 계속될 것이라고 주장합니다. 국가는 정치적 협약이 통치력을 갖추기 위해 필요한 속도보다 더 빠르게 재건되었으며, 이로 인해 모든 새로운 개혁 시도가 또 다른 갈등의 원인이 될 위험이 있는 영구적인 위기 상태에 놓이게 되었습니다.