State-Building in Somalia: Political Settlements, Policy Failure, and Persistent Instability

Somalië is een land dat al decennia probeert zichzelf vanaf de grond weer op te bouwen. Sinds het begin van de jaren 2000 heeft de internationale gemeenschap miljarden dollars in het land gepompt, in de hoop de regering te stabiliseren, de grenzen te beveiligen en de bevolking te helpen herstellen van jaren van conflict. Deze inspanning rust op een simpel idee: als je genoeg geld, veiligheidsstrijdkrachten en nieuwe overheidsgebouwen biedt, zal er uiteindelijk een functionerende staat ontstaan. De realiteit op de grond vertelt echter een ander verhaal. Ondanks dat er sinds 2010 ongeveer dertig miljard dollar is ontvangen — een bedrag dat gelijk staat aan ongeveer twaalf honderd dollar voor elke persoon in het land — blijft de natie fragiel. Politieke discussies blijven uitbarsten, de economie worstelt om de gewone burgers uit de armoede te tillen, en gewapende groepen controleren nog steeds grote delen van het land. Deze discrepantie tussen enorme investeringen en aanhoudende instabiliteit roept een moeilijke vraag op: waarom blijven deze goed gefinancierde plannen mislukken?

Om dit te begrijpen, kijken onderzoekers naar het concept van een "politiek akkoord" (political settlement). In eenvoudige bewoordingen verwijst dit naar de ongeschreven en geschreven afspraken tussen de machtigste leiders van het land over hoe zij macht, geld en autoriteit verdelen. Een land kan een parlement of een politiekorps bouwen, maar als de leiders achter die instituten het niet met elkaar eens kunnen worden over wie wat mag beslissen, zal het systeem niet standhouden. In Somalië wordt dit probleem verergerd door een systeem genaamd federalisme, waarbij de macht wordt verdeeld tussen een centrale regering in de hoofdstad en verschillende regionale staten. Hoewel deze structuur was ontworpen om verschillende groepen bij elkaar te brengen, is het vaak een bron van conflict geworden, waarbij leiders strijden over grenzen, middelen en wie het laatste woord heeft.

Een nieuwe studie van Abdirahman Hassan Hersi van Salaam University onderzoekt dit raadsel door nauwkeurig te kijken naar het laatste decennium van de Somalische geschiedenis, specifiek gericht op de administraties van presidenten Farmajo en Hassan Sheikh Mohamud. In plaats van simpelweg te tellen hoeveel dollars er zijn uitgegeven of hoeveel veldslagen er zijn gewonnen, analyseerde de onderzoeker de betekenis achter de politieke acties, de taal die in officiële documenten wordt gebruikt en de verhalen die door de betrokkenen worden verteld. Deze benadering, bekend als interpretatieve beleidsanalyse, behandelt politiek als een gesprek waarin verschillende groepen proberen hun wereld te begrijpen. Door naar deze gesprekken te luisteren en de geschiedenis van recente beslissingen te volgen, beoogt de studie te ontdekken waarom het land, ondanks de beste bedoelingen van de leiders en buitenlandse donoren, in een cyclus van crisis blijft steken.

Het onderzoek onthult een duidelijk en verontrustend patroon. De studie stelt vast dat Somalië zijn formele staatsinstellingen — zoals het leger, de federale regio's en de kiesystemen — veel sneller heeft opgebouwd dan het in staat is geweest om de onderliggende politieke discussies te beslechten die nodig zijn om die instituten te laten functioneren. Het is alsof het land de schil van een huis heeft gebouwd, compleet met muren en een dak, maar de mensen die er wonen nooit overeenstemming hebben bereikt over wie de sleutels bezit of hoe de huur verdeeld moet worden. Omdat deze fundamentele afspraken ontbreken, neigt elke nieuwe beleidswijziging of hervorming te bezwijken onder het gewicht van oud wantrouwen.

Tijdens het presidentschap van Farmajo, van 2017 tot 2021, waren er enkele zichtbare verbeteringen in de veiligheid. Het nationale leger werd sterker en de regering slaagde erin om de militante groep al-Shabaab in sommige gebieden terug te dringen. Deze winst was echter oppervlakkig. Het leger bleef een verzameling van verschillende strijdkrachten die loyaal waren aan diverse regionale leiders in plaats van één enkele, verenigde nationale macht. De president probeerde de macht te centraliseren en corruptie te bestrijden, maar dit verdiepte alleen maar de kloof tussen de centrale regering en de regionale staten. In plaats van een stabiele regering te creëren, leidden deze inspanningen tot een politieke impasse waarbij de president en de premier het niet met elkaar eens konden worden, en de relaties met regionale leiders volledig instortten. De studie suggereert dat het politieke systeem te fragiel was om deze spanningen te kunnen verdragen, en dat het gebrek aan een gedeelde overeenkomst over hoe te regeren betekende dat vooruitgang op één gebied, zoals veiligheid, snel werd tenietgedaan door conflict op een ander gebied, zoals politiek.

De situatie verbeterde niet significant onder de volgende administratie, geleid door Hassan Sheikh Mohamud van 2022 tot 2026. Hoewel deze regering een grote militaire offensief tegen al-Shabaab lanceerde en steun kreeg van internationale partners, bleven de kernproblemen bestaan. De studie wijst erop dat de regering en de regionale staten elkaar nog steeds niet vertrouwen. Pogingen om de grondwet te herschrijven om te verduidelijken hoe de macht wordt gedeeld, zijn in plaats daarvan een nieuwe bron van strijd geworden, waarbij verschillende groepen elkaar beschuldigen van het proberen te grijpen van te veel controle. Het leger heeft enkele tactische winsten geboekt, maar omdat de politieke leiders het niet eens kunnen worden over een verenigde strategie, zijn deze winsten niet duurzaam. De militante groep al-Shabaab blijft een machtige kracht omdat het haar eigen systemen van rechtspraak en belastingheffing heeft opgebouwd in de gebieden die zij controleert, waarmee zij de leegte vult die is achtergelaten door een regering die geen veiligheid of diensten kan bieden.

Het onderzoek benadrukt ook dat het geld dat het land binnenstroomt, de gemiddelde burger niet op een manier bereikt die stabiliteit opbouwt. Terwijl de rijkste tien procent van de bevolking meer dan de helft van het nationale inkomen opeist, ontvangt de onderste helft minder dan tien procent. Deze extreme ongelijkheid betekent dat de economische groei en de hulp die er wel zijn, de meerderheid van de mensen niet helpen. Sterker nog, de zware afhankelijkheid van buitenlandse hulp heeft de band tussen de regering en haar burgers soms verzwakt. In een gezonde staat betalen burgers belastingen en de overheid biedt bescherming en diensten. In Somalië, omdat de regering afhankelijk is van buitenlands geld in plaats van belastingen van haar eigen mensen, voelt zij niet dezelfde druk om hen effectief te dienen. Dit stelt groepen zoals al-Shabaab in staat om in te springen en hun eigen versie van orde te bieden, die veel lokale bewoners betrouwbaarder vinden dan de verre centrale regering.

Uiteindelijk concludeert de studie dat de terugkerende mislukkingen in Somalië niet te wijten zijn aan een gebrek aan inspanning of een tekort aan middelen. Het probleem is dat het land heeft geprobeerd de structuren van een moderne staat op te bouwen zonder eerst de politieke discussies op te lossen over wie de macht bezit en hoe deze wordt gedeeld. De formele instituten bestaan op papier, maar ze missen het sociale en politieke fundament om te functioneren. De onderzoekers stellen dat, tenzij de leiders van Somalië een nieuw, inclusief akkoord bereiken dat de behoeften van verschillende regio's en clans respecteert, en tenzij zij een regering kunnen opbouwen die geleid wordt door Somaliërs in plaats van gedicteerd door buitenlandse donoren, de cyclus van instabiliteit zal voortduren. De staat is sneller herbouwd dan het politieke pact vereiste om te kunnen regeren, waardoor de natie in een staat van voortdurende crisis verkeert waarin elke nieuwe poging tot hervorming het risico loopt een nieuwe bron van conflict te worden.