State-Building in Somalia: Political Settlements, Policy Failure, and Persistent Instability

索马里是一个几十年来一直试图从零开始重建的国家。自21世纪初以来，国际社会向该国投入了数十亿美元，希望稳定其政府、保障其边界安全，并帮助其人民从多年的冲突中恢复。这种努力依赖于一个简单的理念：如果你提供足够的资金、安全部队和新的政府大楼，一个运转良好的国家最终就会出现。然而，现实情况却呈现出另一番景象。尽管自2010年以来已获得了约300亿美元——相当于该国每人约1200美元——但这个国家依然脆弱不堪。政治争端持续爆发，经济难以让普通公民脱离贫困，武装组织仍然控制着大片土地。这种巨大的投资与持续的不稳定之间的脱节提出了一个令人困惑的问题：为什么这些资金充足的计划总是失败？

为了理解这一点，研究人员观察了“政治协议”（political settlement）这一概念。简单来说，这指的是该国最强大的领导层之间关于如何分配权力、金钱和权威的成文或不成文的协议。一个国家可以建立议会或警察部队，但如果这些机构背后的领导人无法就谁有权决策达成一致，那么整个系统就无法维持。在索马里，这一挑战因一种被称为“联邦制”的制度而变得更加复杂，即权力在首都中央政府与几个区域州之间进行分配。虽然这种结构旨在将不同的群体聚集在一起，但它往往成为了冲突的源头，各级领导人围绕边界、资源以及谁拥有最终决定权展开争斗。

萨拉姆大学（Salaam University）的阿比迪拉曼·哈桑·赫尔西（Abdirahman Hassan Hersi）通过深入研究过去十年的索马里历史，特别是法尔马乔（Farmajo）和哈桑·谢赫·莫哈穆德（Hassan Sheikh Mohamud）两任总统的执政时期，对这一谜题进行了探讨。研究人员并没有仅仅计算投入了多少美元或赢得了多少场战斗，而是分析了政治行为背后的含义、官方文件中使用的语言以及相关人员讲述的故事。这种被称为“解释性政策分析”（interpretive policy analysis）的方法，将政治视为一场不同群体试图理解其世界的对话。通过倾听这些对话并追踪近期决策的历史，该研究旨在揭示为什么尽管领导人和外国捐助者初衷良好，该国却仍陷入危机循环之中。

调查揭示了一个清晰且令人不安的模式。研究发现，索马里重建其正式国家机构（如军队、联邦地区和选举系统）的速度，远快于其解决使这些机构得以运作所需的底层政治争端的速度。这就像是一个国家已经建造了一座房子的外壳，包括墙壁和屋顶，但住在里面的人却从未就谁拥有钥匙或如何分摊租金达成一致。由于这些根本性的协议缺失，每一项新政策或改革往往都会在旧有的不信任感重压之下崩塌。

在2017年至2021年法尔马乔总统任期内，一些可见的改善确实发生了。国民军队变得更加强大，政府在部分地区成功抵御了极端组织“青年党”（al-Shabaab）的进攻。然而，这些进展是浅层的。军队仍然是由效忠于各个区域领导人的不同力量组成的集合体，而非一支统一的国民军队。总统试图集权并打击腐败，但这只加深了中央政府与各区域州之间的裂痕。这种努力并未创造一个稳定的政府，反而导致了政治僵局，使得总统与总理无法达成共识，且与区域领导人的关系彻底破裂。研究表明，政治体制过于脆弱，无法承受这些紧张局势；由于缺乏关于如何治理的共同协议，在安全等领域取得的进展很快就会被政治等领域的冲突所抵消。

在随后的哈桑·谢赫·莫哈穆德（2022年至2026年）领导的政府下，情况并未得到显著改善。尽管该政府发起了针对“青年党”的大规模军事攻势，并获得了国际伙伴的支持，但核心问题依然存在。研究指出，政府与各区域州之间仍互不信任。修订宪法以明确权力分配方式的努力，反而成为了新的斗争源头，不同群体互相指责对方企图攫取过多的控制权。军方取得了一些战术性进展，但由于政治领导人无法就统一战略达成一致，这些进展是不可持续的。“青年党”之所以依然是一个强大的势力，是因为它在控制的区域内建立了属于自己的司法和税收体系，填补了政府无法提供安全或服务的真空。

研究还强调，流入该国的资金并未以一种能够建立稳定的方式触及普通公民。虽然人口中前10%的人口占据了全国一半以上的收入，但后50%的人口获得的份额不到10%。这种极端的分配不均意味着，现有的经济增长和援助并不能帮助大多数人。事实上，对外国援助的高度依赖有时削弱了政府与人民之间的纽带。在一个健康的国家，公民缴纳税款，政府提供保护和服务。而在索马里，由于政府依赖外国资金而非本国人民的税收，它并不感到有压力去有效地为民服务。这使得像“青年党”这样的组织能够介入，提供他们版本的秩序，而许多当地人发现这种秩序比遥远的中央政府更可靠。

最终，研究得出结论，索马里反复出现的失败并非由于缺乏努力或资源短缺。问题在于，该国试图在首先解决关于谁持有权力以及如何分享权力的政治争论之前，就去构建现代国家的结构。正式机构在纸面上确实存在，但缺乏使其运作所需的社会和政治基础。研究人员认为，除非索马里的领导人们能够达成一项尊重不同地区和氏族需求的、更具包容性的新协议，并且建立一个由索马里人而非由外部捐助者主导的政府，否则这种不稳定的循环将会持续下去。国家建设的速度超过了使其具备治理能力的政治契约速度，这使得整个国家处于一种永久性的危机状态，其中每一次改革尝试都面临着成为又一个冲突源头的风险。