Delegated Relief: What Servicers Say, and What Statutory Eligibility Is Worth in Mortgage Forbearance

当一个家庭无法按时偿还抵押贷款时，寻求救济的路径很少是自动化的。这通常涉及与抵押贷款服务商（即代表银行或投资者管理贷款的公司）进行沟通。这个中间机构拥有决定谁可以获得还款宽限，以及谁不能获得的权力。几十年来，这些决定一直是逐案处理的，通常要求借款人通过堆积如山的文书工作来证明自己确实陷入了困境。但在2020年，美国政府通过一项名为《CARES法案》的新法律介入了。这项法律划下了一道清晰的分界线：如果住房贷款是由联邦政府支持的，借款人只需说明自己正面临困难，即可获得临时暂停还款。无需任何证明。如果贷款不是由政府支持的，服务商仍可以选择提供帮助，但他们可以自由地要求提供证明、拒绝请求，或提供不同的解决方案。这创造了一个自然实验，让两组处于困境中的借款人并排坐在一起，一组拥有保障的救济权，而另一组则在等待许可。

纽约大学的研究员阿卡·普拉瓦·班迪奥波德里安（Arka Prava Bandyopadhyay）想要观察这两组人之间的空间发生了什么。他获得了一家大型抵押贷款服务商的一套独特的记录：2020年1月至5月期间数千通电话通话的实际转录文本。这些不仅仅是关于贷款是否偿还的笔记；它们是电话另一端人们所说的言语。通过使用计算机工具阅读这数千场对话，研究人员可以准确看到说了什么、谁发起了对话，以及是否要求借款人提供文件。其目标是了解服务商是如何行使权力的。他们对两组人的对待方式是否不同？要求提供文书工作是否阻碍了人们获得帮助？此外，最重要的是，当规则发生变化时，系统对黑人和白人借款人的对待方式是否不同？

研究发现，两组之间的差异不在于人们从某人那里得到了“是”还是“否”的回答，而在于是否发生了对话。对于拥有政府支持贷款的借款人，过程非常简单。如果他们打电话进来并表示遇到困难，服务商就会批准暂停还款。这是法律要求的，且免除了文书工作。对于另一组，即私人贷款，过程则不同。服务商并没有直接对所有人说“不”。相反，对话往往变成了对文件的请求。如果借款人打电话进来，服务商会要求提供失业或收入损失的证明，之后才会授予救济。如果借款人无法提供这些证明，或者他们根本没有打电话，他们就无法获得暂停还款。数据显示，对证明文件的要求起到了统一障碍的作用。它并没有按种族对人进行筛选；它只是阻止了所有受此规则约束的人，使其无法像政府支持组那样容易地获得救济。

数据讲述了一个关于这种障碍成本的清晰故事。在研究的这些月份中，政府支持的借款人获得延期还款计划的可能性比私人贷款借款人高出约3.6个百分点。即使在观察那些做了同样事情（例如主动打电话给服务商）的借款人时，这一差距依然存在。研究表明，证明困难的要求让私人贷款借款人失去了大量的救济机会。在危机时刻，这意味着大约每二十八个私人借款人中就有一个原本可能符合获得帮助的条件，却仅仅因为其贷款类型需要不同的流程而未能获得帮助。这并非微小的差异；它代表了人们获取救济率的实质性下降。

当研究人员观察该系统对黑人和白人借款人的对待方式是否不同时，答案出人意意地平静。数据并未显示出在私人贷款组内，黑人借款人被拒绝帮助的频率高于白人借款人的模式。政府组与私人组之间的救济差距在不同种族之间是一致的。该研究能够排除大规模差异的处理情况；它没有发现像在抵押贷款市场其他领域经常看到的那些两位数差异。虽然研究无法排除极小、微妙的差异，但它发现主要问题不在于电话接线人员的不公平对待。问题在于规则本身。证明文件的要求是一堵墙，挡在私人贷款组的所有人面前，无论其种族如何，这堵墙都足够高，足以将许多人拒之门外。

对话在转录文本中的呈现方式揭示了服务商的裁量权是如何运作的。对于私人贷款，通话通常涉及核实。服务商会要求提供文件、讨论不符合资格的情况，或将借款人引导至其他选择，如贷款修改。对于政府贷款，通话则是直接的暂停还款请求。研究人员还注意到，服务商很少主动打电话给借款人提供帮助。相反，救济主要来自于那些首先拿起电话的借款人。当服务商主动致电时，通常是针对那些已经陷入深度困境的借款人，而这些电话更有可能导致关于止赎或止赎暂缓令的讨论，而非关于暂停还款的讨论。这表明，该系统的设计初衷并非去寻找并帮助那些需要的人；而是旨在响应那些提出请求的人，而请求规则取决于贷款类型。

这项研究之所以重要，是因为临时的疫情规则已经演变成了永久性的制度。如今政府处理抵押贷款救济的方式仍然遵循相同的基础设计：联邦支持的贷款有明确、有据可查的救济路径，而其他贷款则取决于服务商的裁量权。研究表明，当一条规则要求提供困难证明时，它会减少获得帮助的人数，而且它并不一定会针对特定的种族群体进行歧视。这种障碍是统一的。其政策含义是，如果目标是帮助更多的人，解决方案可能不在于监管服务商如何对待不同种族的群体，而在于重新思考决定谁有资格获得救济的规则。研究表明，取消对证明文件的要求可以显著提高救济率，从而帮助那些目前因文书工作而被遗留在后的人群，而无需改变借款人在电话中的感受。

这些发现仅针对该研究人员在2020年那十周内从这一家服务商处获得的特定数据。研究人员无法确定是否全国每一家服务商的行为都完全一致，但来自这一庞大资产组合的证据是明确的。救济的差距是真实存在的，它是由于规则的不同而非行政人员的偏见所驱动的。该研究精确测量了证明文件要求在获取帮助方面造成的代价，并挑战了“抵押贷款救济的主要问题始终是由于不公平对待”这一观点。有时，问题仅仅在于，街道这一侧的门对所有人都是锁着的，而另一侧的门却向所有人敞开。