Delegated Relief: What Servicers Say, and What Statutory Eligibility Is Worth in Mortgage Forbearance

家族が住宅ローンの支払いに窮したとき、救済への道は決して自動的に開かれるものではない。それは通常、銀行や投資家に代わってローンを管理している会社である、住宅ローン・サービサーとの対話を伴う。この仲介者は、誰に支払いの猶予を与え、誰に与えないかを決定する権限を持っている。数十年の間、これらの決定はケースバイケースで行われ、借り手が本当に困窮していることを証明するために、膨大な書類の山を必要とすることが多かった。しかし2020年、米国政府はCARES法と呼ばれる新しい法律を導入した。この法律は明確な境界線を引いた。もし住宅ローンが連邦政府によって保証されていれば、借り手は単に困っていると伝えるだけで、一時的な支払いの停止を受けることができた。証明は必要なかった。もしローンが政府による保証を受けていない場合、サービサーは依然として救済を選択できるが、彼らは証明を要求したり、拒否したり、あるいは別の解決策を提示したりする自由を持っていた。これにより、二つのグループの困窮した借り手が隣り合わせに座り、一方は救済を受ける権利を保証され、もう一方は許可を待つという、自然実験のような状況が生み出された。

ニューヨーク大学の研究者、アルカ・プラヴァ・バンディョパディヤ（Arka Prava Bandyopadhyay）は、これら二つのグループの間の空間で何が起きたのかを知りたかった。彼は、ある大規模な住宅ローン・サービサーから提供されたユニークな記録にアクセスできた。それは、2020年1月から5月にかけて行われた数千件もの電話通話の実際の書き起こしであった。これらは単にローンが支払われたかどうかのメモではなく、電話の反対側にいる人々が発した言葉そのものであった。コンピューターツールを用いてこれら数千の会話を読み解くことで、研究者は、正確に何が話されたのか、誰が会話を始めたのか、そして借り手が書類の提出を求められたかどうかを見ることができた。目的は、サービサーがどのようにその権限を行使したのかを理解することであった。彼らは二つのグループを異なる扱いをしたのだろうか？ 書類の要求が人々の救済を妨げたのだろうか？ そしておそらく最も重要なこととして、ルールが変わったとき、システムは黒人および白人の借り手を異なる扱いをしたのだろうか？

研究の結果、二つのグループ間の違いは、誰が担当者から「イエス」または「ノー」と言われたかということではなく、そもそも会話が行われたかどうかにあったことが判明した。政府保証付きローンの借り手にとって、プロセスは単純であった。彼らが電話をかけ、困っていると伝えれば、サービサーは支払いの猶予を認めた。法律がそれを義務付けており、書類の提出は免除されていた。もう一方のグループ、つまり民間ローンについては、プロセスが異なっていた。サービサーは単に全員に「ノー」と言ったわけではなかった。代わりに、会話はしばしば書類の請求へと発展した。借り人が電話をかけると、サービサーは救済を認める前に、失業や収入減少の証明を求めた。もし借り人がその証明を提供できなかったり、あるいは電話をかけなかったりした場合、彼らは猶予を得られなかった。データは、書類提出の要求が「一様な障壁」として機能したことを示していた。それは人種によって人々を選別したのではなく、単に、その対象となったすべての人々に対し、政府保証付きグループほど容易に救済を受けられないようにしたのである。

数字は、その障壁のコストについて明確な物語を伝えている。調査対象となった数ヶ月間を通じて、政府保証付きの借り手は、民間ローンの借り手よりも約3.6パーセントポイント高い確率で、支払猶予プラン（フォアビアランス）を得ていた。この格差は、例えば自らサービサーに電話をかけるといった、同じ行動をとっている借り手を比較した場合でも存在した。研究は、証明の要求が民間ローンの借り手から多大な救済を奪ったことを示唆している。危機の最中において、これは、助けを必要としていたはずの民間ローンの借り手のうち、およそ28人に1人が、単にローンの種類によってプロセスが異なっていたという理由だけで、救済を得られなかったことを意味していた。これは小さな差ではない。人々がセーフティネットにアクセスできる割合が大幅に低下したことを示している。

研究者が、このシステムが黒人と白人の借り手を異なる扱いをしたかどうかを調べたとき、その答えは驚くほど静かなものであった。データは、民間ローンのグループ内において、黒人の借り手が白人の借り手よりも頻繁に救済を拒否されたというパターンを示さなかった。政府グループと民間グループの間の救済の格差は、どちらの人種においても同様であった。研究は、大きな差別的扱いがあった可能性を排除することができた。つまり、住宅市場の他の部分で見られるような、二桁の格差を示す証拠は見つからなかったのである。研究は非常に小さく微妙な差異を否定することはできなかったが、問題の主因は、電話の向こう側の人間による不公平な扱いではないことを見出した。問題はルールそのものにあった。書類提出の要求は、民間ローンのグループのすべての人々の前に立ちはだかる壁であり、人種に関わらず、多くの人々を阻むには十分すぎるほど高かったのである。

書き起こされた会話の展開は、サービサーの裁量がどのように働いていたかを明らかにしていた。民間ローンの場合、会話はしばしば確認作業に関するものであった。サービサーは書類を求めたり、不適格であることを説明したり、あるいはローン修正などの他の選択肢を借り手に提示したりしていた。一方、政府保証付きローンの場合、電話の内容は支払猶予の直接的なリクエストであった。研究者はまた、サービサーが助けを申し出るために借り人に電話をかけることは滅多にないことにも気づいた。むしろ、救済は、まず自ら電話を手に取った借り手に続いてやってきたのである。サービサーがこちらから電話をかけた場合、それはすでに深刻な状況にある借り人に対してであり、それらの電話は支払猶予よりも、むしろ差し押さえや差し押さえ猶予に関する議論につながる傾向が強かった。これは、システムが人々を見つけ出して助けるように設計されているのではなく、人々が求めることに反応するように設計されており、かつ、その「求め方」のルールがローンの種類によって異なっていたことを示唆している。

この研究が重要なのは、一時的なパンデミック時のルールが、永続的なシステムへと進化しているからである。今日の政府による住宅ローン救済の手法は、依然として同じ基本的な設計に従っている。すなわち、連邦政府が保証するローンには明確で文書化された救済への道がある一方で、その他のローンはサービサーの裁量に依存している。本研究は、困難の証明を求めるルールは、救済を受ける人の数を減少させ、それは特定のグループを差別することなく行われることを示している。その障壁は一様である。政策的な示唆として、もしより多くの人々を助けることが目的ならば、サービサーによる人種間の扱いの監視に注力するのではなく、誰が資格を持つかを決定するルール自体を再考すべきである。本研究は、書類提出の要求を取り除くことが、救済率を大幅に向上させ、書類手続きによって現在取り残されている人々を助けることにつながると示唆している。それは、電話の向こう側のプロセスが借り手にどのように感じられるかを変えることなく実現可能なことである。

今回の知見は、2020年のこれら10週間の、この一つのサービサーから得られたデータに特化したものである。研究者は、国内のすべてのサービサーが全く同じように振る舞ったと断定することはできないが、この大規模なポートフォリオからの証拠は明白である。救済の格差は実在し、それは管理者の偏見ではなく、ルールの違いによって引き起こされた。この研究は、書類提出の要求が、救済を受けるという観点において、人々にどれほどのコストを強いているかを正確に測定しており、住宅ローン救済における主要な問題が常に不公平な扱いであるという考えに疑問を投げかけている。時には、問題とは単に、通りの一方の側ではドアが閉ざされており、もう一方の側では開いているという、単純な事実に過ぎないこともあるのだ。