The fee schedule is an entry rule: Ad valorem tariffs and market structure in Portugal's notarial reform

In vielen Ländern werden bestimmte professionelle Dienstleistungen als öffentliche Güter behandelt, die von der Regierung geschützt werden, um sicherzustellen, dass sie für alle verfügbar sind, selbst in Kleinstädten, in denen sie möglicherweise nicht rentabel wären. Notare, jene Beamten, die Rechtsdokumente wie Immobilienverkäufe und Testamente beglaubigen, fallen oft in diese Kategorie. Lange Zeit wurden diese Rollen von Staatsbediensteten ausgeübt. Doch Anfang der 2000er Jahre entschied sich Portugal für eine Änderung dieses Systems und erlaubte es Privatpersonen, diese Büros zu führen, während gleichzeitig strenge staatliche Regeln darüber bestehen blieben, wie viele Büros in jeder Stadt existieren dürfen und wie viel sie berechnen dürfen. Dies schuf ein einzigartiges Labor für Forscher: ein System, in dem die Anzahl der Anbieter durch eine zentrale Behörde festgelegt ist, aber die Regeln darüber, wie viel Geld sie verdienen können, von den Werten der Transaktionen abhängen, die sie abwickeln. Die zentrale Frage für Ökonomen lautet: Wie prägen diese Regeln den Markt? Beschränkt die staatliche Kontrolle lediglich die Anzahl der Büros, oder entscheidet tatsächlich die Art und Weise, wie die Gebühren berechnet werden, darüber, welche Städte einen einzelnen privaten Inhaber erhalten und welche einen Wettbewerbsmarkt mit mehreren Büros?

Ein Forscher setzte sich zum Ziel, dies zu beantworten, indem er die realen Daten aus Portugals 278 Städten auf dem Festland über einen Zeitraum von zehn Jahren untersuchte, wobei er insbesondere das Jahr 2009 mit dem Jahr 2019 verglich. Er wollte sehen, ob die Regeln so funktionierten, wie sie beabsichtigt waren, und ob die Marktstruktur stabil war oder sich verschob. Seine Untersuchung ergab, dass die Regeln für die Gebühren ebenso mächtig sind wie die Regeln für die Anzahl der Lizenzen. In diesem System legt die Regierung eine Höchstgebühr für die Beurkundung eines Immobilienverkaufs fest, aber diese Gebühr ist kein Pauschalbetrag; sie ist ein Prozentsatz des Immobilienwerts. Das bedeutet, dass die Beurkundung einer Villa im Wert von einer Million Euro deutlich mehr Umsatz für den Notar generiert als die Beurkundung eines bescheidenen Hauses, obwohl die Arbeit dafür ähnlich sein mag. Da die Regierung den Prozentsatz deckelt, ist das Gesamteinkommen eines Notars in einer Stadt direkt an den Gesamtwert der dort stattfindenden Immobiliengeschäfte gekoppelt.

Der Forscher stellte fest, dass die Eintrittsregeln der Regierung in der Tat streng waren. Um ein zweites privates Notariat in einer Stadt zu eröffnen, musste der lokale Markt mehr als viermal so groß sein wie der Markt, der zur Unterstützung des ersten Büros erforderlich war. Dies deutet darauf hin, dass die Regierung sehr vorsichtig damit ist, Wettbewerb zuzulassen, und ihn nur in den größten, belebtesten Städten gestattet. Doch als er diese Strenge mit den Niederlanden verglich – einem Land, das seinen Notarmarkt vollständig liberalisiert und alle Obergrenzen für die Anzahl der Büros aufgehoben hat –, kam er zu einem überraschenden Ergebnis. Das portugiesische System war trotz seiner Quoten tatsächlich nicht restriktiver als das niederländische System. In den Niederlanden musste ein zweites Büro ebenfalls einen Markt haben, der mehr als zweieinhalb Mal größer war als der erste, um rentabel zu sein. Dieser Befund stellt die verbreitete Annahme infrage, dass eine hohe Anforderung für einen zweiten Anbieter automatisch bedeutet, dass die Regeln übermäßig restriktiv sind; in diesem Fall begrenzt der Markt selbst, getrieben durch die Gebührenstruktur, den Wettbewerb ebenso stark wie die staatlichen Quoten es tun.

Die auffälligste Entdeckung war jedoch, wie sich die Beziehung zwischen Nachfrage und Marktstruktur im Laufe des Jahrzehnts veränderte. Im Jahr 2009 folgte das Muster der erwarteten Logik: Städte mit einem hohen Volumen an Transaktionen waren eher zu Wettbewerbsmärkten mit mehreren Büros neigt, während Städte mit weniger Transaktionen dazu neigten, ein privates Monopol aufzuweisen. Aber bis 2019 hatte sich die Ordnung dieser Beziehung umgekehrt. Die Städte mit dem höchsten Transaktionsvolumen waren nun diejenigen, die am ehesten ein privates Monopol aufwiesen, während die Wettbewerbsmärkte im oberen Bereich der Aktivitätsskala niedrigere vorhergesagte Wahrscheinlichkeiten aufwiesen als auf mittleren Ebenen. Dieser Wandel geschah, weil die Gebührenstruktur einen starken Anreiz schafft. Da der Umsatz an den Wert der Immobilie gekoppelt ist, kann ein einzelner Notar in einer wohlhabenden, hochaktiven Stadt alle hochwertigen Geschäfte für sich gewinnen. Wenn ein zweiter Notar eintritt, teilt er diesen Umsatz auf, was es für beide schwieriger macht, zu überleben. Infolgedessen wurden die profitabelsten Städte für einen einzelnen dominanten Akteur am attraktivsten, um den Bestand zu sichern, was den Wettbewerb effektiv in genau den Gebieten verdrängt, in denen man ihn eigentlich gedeihen sehen würde.

Die Studie zeigte auch, dass das Transaktionsvolumen und der Wert der Immobilien in diesem System eher Substitute als Partner sind. In einer Stadt mit niedrigen Immobilienwerten ist eine hohe Anzahl von Transaktionen der entscheidende Faktor, der ein privates Monopol wahrscheinlich macht. Aber in einer Stadt mit hohen Immobilienwerten spielt die bloße Anzahl der Transaktionen eine viel geringere Rolle; der hohe Wert der Geschäfte allein reicht aus, um ein einzelnes Büro zu erhalten. Das bedeutet, dass das Gebührenschema mehr tut, als nur Preise festzulegen; es sortiert den Markt aktiv. Es drängt private Monopole in wohlhabende, hochwertige Jurisdiktionen und lässt Wettbewerbsmärkte in Gebieten funktionieren, in denen die Immobilienwerte niedriger sind. Der Forscher kam zu dem Schluss, dass unter einer bindenden Gebührenobergrenze das Gebührenschema und die Eintrittsregel dasselbe Instrument sind. Ein Regulierer, der nur die Anzahl der Lizenzen anpasst, bedient einen von zwei Hebeln. Die Art und Weise, wie Gebühren berechnet werden, entscheidet letztlich darüber, wer welches Gebiet bedienen darf, was beweist, dass in regulierten Berufen der Preisschild genauso wichtig ist wie der Erlaubnisschein.