The fee schedule is an entry rule: Ad valorem tariffs and market structure in Portugal's notarial reform

Em muitos países, certos serviços profissionais são tratados como bens públicos, protegidos pelo governo para garantir que estejam disponíveis para todos, mesmo em pequenas cidades onde poderiam não ser lucrativos. Os notários, os funcionários que verificam documentos legais como vendas de propriedades e testamentos, frequentemente se enquadram nesta categoria. Durante muito tempo, estas funções foram exercidas por funcionários públicos. No entanto, no início dos anos 2000, Portugal decidiu mudar este sistema, permitindo que indivíduos privados geressem estes escritórios, mantendo, contudo, regras governamentais rigorosas sobre quantos escritórios poderiam existir em cada cidade e quanto poderiam cobrar. Isto criou um laboratório único para investigadores: um sistema onde o número de prestadores é fixado por uma autoridade central, mas as regras sobre quanto dinheiro podem ganhar dependem do valor das transações que gerem. A questão central para os economistas é como estas regras moldam o mercado. Será que o controlo do governo simplesmente limita o número de escritórios, ou será que a forma como as taxas são calculadas é que decide quais as cidades que recebem um proprietário privado único e quais recebem um mercado competitivo com vários escritórios?

Um investigador propôs-se responder a isto analisando dados do mundo real das 278 cidades do continente português ao longo de um período de dez anos, comparando especificamente a situação de 2009 e 2019. O objetivo era ver se as regras estavam a funcionar conforme pretendido e se a estrutura do mercado era estável ou estava a mudar. A sua investigação revelou que as regras que regem as taxas são tão poderosas quanto as regras que regem o número de licenças. Neste sistema, o governo estabelece uma taxa máxima para a notariação de uma venda de propriedade, mas essa taxa não é uma taxa fixa; é uma percentagem do valor da propriedade. Isto significa que notariar uma mansão de um milhão de euros gera significativamente mais receita para o notário do que notariar uma casa modesta, embora o trabalho envolvido possa ser semelhante. Como o governo limita a percentagem, o rendimento total que um notário pode obter numa cidade está diretamente ligado ao valor total dos negócios imobiliários que ocorrem lá.

O investigador descobriu que as regras de entrada do governo eram, de facto, rigorosas. Para abrir um segundo escritório de notário privado numa cidade, o mercado local precisava de ser mais de quatro vezes maior do que o mercado necessário para sustentar o primeiro escritório. Isto sugere que o governo é muito cuidadoso em permitir a competição, permitindo-a apenas nas maiores e mais movimentadas cidades. No entanto, quando comparou este rigor com os Países Baixos, um país que liberalizou totalmente o seu mercado de notariado e removeu todos os limites no número de escritórios, encontrou um resultado surpreendente. O sistema português, apesar das suas quotas, não era, de facto, mais restritivo do que o sistema holandês. Nos Países Baixos, um segundo escritório também exigia um mercado mais de duas vezes e meia maior do que o primeiro para ser viável. Esta descoberta desafia a crença comum de que um elevado número exigido para um segundo entrante significa automaticamente que as regras são excessivamente restritivas; neste caso, o próprio mercado, impulsionado pela estrutura de taxas, limita a competição tanto quanto as quotas do governo.

A descoberta mais marcante, porém, foi como a relação entre a procura e a estrutura do mercado mudou ao longo da década. Em 2009, o padrão seguia a lógica esperada: cidades com um alto volume de transações tinham maior probabilidade de ter mercados competitivos com múltiplos escritórios, enquanto cidades com menos transações tendiam a ter um monopólio privado único. Mas, em 2019, a ordem desta relação tinha se invertido. As cidades com o maior volume de transações eram agora as que tinham maior probabilidade de ter um monopólio privado único, enquanto os mercados competitivos mostravam probabilidades previstas mais baixas no topo da escala de atividade em comparação com níveis intermédios. Esta mudança aconteceu porque a estrutura de taxas cria um incentivo poderoso. Uma vez que a receita está ligada ao valor da propriedade, um único notário numa cidade rica e de alta atividade pode capturar todos os negócios de alto valor. Se um segundo notário entrar, eles dividem essa receita, tornando mais difícil a sobrevivência de ambos. Consequentemente, as cidades mais lucrativas tornaram-se as mais atrativas para um jogador dominante único manter o controlo, expulsando efetivamente a competição precisamente nos locais onde se poderia esperar que ela prosperasse.

O estudo também mostrou que o volume de transações e o valor das propriedades atuam como substitutos, em vez de parceiros, neste sistema. Numa cidade com baixos valores de propriedade, ter um elevado número de transações é o fator chave que torna provável um monopólio privado. Mas numa cidade com altos valores de propriedade, o mero número de transações importa muito menos; o alto valor dos negócios por si só é suficiente para sustentar um único escritório. Isto significa que a tabela de taxas faz mais do que apenas definir preços; ela ordena ativamente o mercado. Ela empurra os monopólios privados para jurisdições ricas e de alto valor e deixa os mercados competitivos funcionarem em áreas onde os valores das propriedades são mais baixos. O investigador concluiu que, sob um limite de taxas vinculativo, a tabela de taxas e a regra de entrada são o mesmo instrumento. Um regulador que ajusta apenas o número de licenças está a operar um de dois alavancas. A forma como as taxas são calculadas acaba por decidir quem serve cada cidade, provando que, em profissões reguladas, a etiqueta de preço é tão importante quanto a autorização.